政策性银行改革 三大政策性银行改革详解

4月12日，中国政府网站公布，国务院批准三大政策性银行深化改革方案，明确提出国家开发银行“要坚持发展金融机构定位”，中国进出口银行“要加强政策职能定位”，中国农业发展银行“要坚持政策业务为主体”。然而，在接下来的两个月里，相关方案的全貌仍然隐藏着。各方对此寄予厚望。

《财经周刊》记者了解到，早在2006年全国金融工作会议筹备期间，央行就开始率先研究推进政策性银行改革。本届政府成立以来，根据国务院部署，2013年上半年央行再次牵头成立改革研究小组，下设三个专门小组，研究CDB、进出口银行和农业发展银行的改革。专题小组由央行分管领导担任组长，成员包括国家发展改革委、财政部、银监会、国家税务总局、国务院法制办、国务院研究室等相关部委的代表约10人。

改革的动力源于两个现实问题:一是现行体制严重阻碍了事业单位的可持续发展，无法改变；第二，“一带一路”、京津冀、长江经济带协调发展、新型城镇化等国家战略的系统实施，迫切需要强有力的政策金融支持。

随着相关改革的推进，决策层加快了步伐。十八届三中全会《决定》明确提出要“推进政策性金融机构改革”。在2015年中央政府工作报告中，根据全面改革的原则，指出要“充分发挥发展性金融和政策性金融在增加公共产品供给中的作用”。

记者从财政部了解到，三大政策性银行的改革方案将在机构定位、业务范围、风险补偿机制、治理结构、财税支持、资金补充等多个方面进行部署。，并针对政策性银行“抢商业银行饭碗”等社会纠纷提出解决方案，修改三家机构原章程。这些信息再次显示了决策层在这场改革中的决心和勇气，也为社会带来了一步步进行深刻变革的新期待。

该计划的制定标志着政策性金融改革的第一步。改革进程可能仍然面临许多困难。三大机构接下来会面临“大手术”还是“微整形”？组织结构会如何变化？模棱两可的业务界限能顺利框定吗？适用于商业银行的监管体系能否直接适用？

自2006年研究政策性银行改革以来，政策性银行系统顶层设计方案备受关注。

改革的四个关键点

《金融周刊》记者走访了央行、银监会、财政部、国务院法制办等相关部委，并走访了CDB进出口银行和农业发展银行三家机构。他们了解到这个计划的范围很广，改革很大，至少在四个方面:

首先明确组织的定位和发展方向，明确三个组织的业务范围。CDB坚持发展金融机构的定位，进出口银行加强政策职能的定位，农业发展银行坚持以政策性业务为主体。

CDB将主要从事开发业务，如新型城镇化、保障性安居工程、“两基一面”、支持“走出去”；进出口银行和农业发展银行从事政策性自营业务，必须分开管理，并设立国际公认的国民账户和银行账户。同时也明确了政策性业务的风险补偿机制，国家财政酌情提前或事后补偿。

进出口银行和农业发展银行自营业务不同于商业业务，更类似于开发业务的概念，有利润保证，自负盈亏。

其次，建立和加强约束机制，包括资本约束和债务约束。

“过去三家机构基本没有监管成本，业务和规模发展缺乏边界约束。”一位参与银监会方案设计的人士表示，改革首先敲定了资本充足率要求，达不到标准的将被责令减少或暂停部分业务。三家机构将在2014年起5年内，将资本充足率考核指标从2018年的8.9%提高到10.5%。

第三，完善组织结构和治理结构，重点完善董事会和监事会结构。

早在2008年，CDB就根据《公司法》设立了董事会，模式尚未转变；进出口银行在90年代就成立了董事会，后来实质性的操作很少；农业发展银行将成立新的董事会。在这方面，该计划明确表示，每个机构将欢迎四名部委主任，形成一个由原机构主任、部委主任和股权主任组成的“铁三角”。CDB监事会也将采取“由外向内”的方式，重构和加强机制和制度建设。

最后，三家机构对原章程进行了修改和完善。"困难在于宪章的修改."前述进出口银行人士表示，改革要实现特许化、制度化和法制化，最难的是制定细则。

前面提到的财政部坦言，其中一个观点是，我们希望这三家机构为财政政策和货币政策的推动做出贡献，不希望他们的规模扩张过快，导致他们必须被财政覆盖的风险。特别是目前财政负担较重，更应该重视对这三个机构的管理。不管刹车，你都不能开快车。

如何划清业务界限

改革的一个主要焦点在于“边界”问题。从CDB的角度来看，这是发展和商业之间的边界问题；从进出口银行和农业发展银行的角度来看，是政策性和自营业务的边界问题。

长期以来，社会一直在批评政策性银行。有人认为，政策性银行在享受国家信贷发债融资的同时，与商业银行抢市场，“吃皇粮，抢粳米”。

这反映了“边界”问题。

过去有一种定义，认为发展金融是依靠国家信用，通过市场化运作，缓解社会发展瓶颈的金融支持模式。其核心是通过银行与政府的合作，积极构建市场，培育空白色和缺失市场走向成熟，实现商业可持续性。

《财经·全国周刊》记者从银监会了解到，本轮深化改革方案首次对发展金融做出了官方定义，其主要特点是“服务国家战略、依托信贷支持、市场运作、保持微利”。

"有一种误解，认为这些描述似乎普遍适用。"上述参与方案设计的人士表示，事实上，CDB获得了更大的自主权，能够根据国家战略做出独立决定。“房地产开发金融是介于商业银行高利润项目和政策性银行低利润亏损项目之间的空白色地带，不以利润最大化为目标。”

据悉，CDB将继续从事“两基一科”、民生金融、国际合作、综合经营四大业务板块，重点支持棚改、铁路、水利、新型城镇化、集中扶贫、“一带一路”、装备制造业“走出去”。

进出口银行和农业发展银行的两名高管也向《财经周刊》记者证实，他们各自的业务界限也将确定。

例如，除了传统的粮棉油收购业务外，农业发展银行还应加大对贫困地区农业、农村基础设施业务、水利工程建设和公路建设的支持力度。据悉，其自营和政策性业务将“37日开业”。

进出口银行的情况就不同了。与国际进出口金融机构普遍减少直接信贷类似，进出口银行将加大与担保和保险机构的合作，实现转型。也就是说，进出口领域的强制性直接信贷业务会越来越少，进出口银行的政策和自营业务比例暂时没有明确的分界线。

“业务边界很难准确划分，但会在章程修订中细化，并根据情况变化动态调整。”前面提到的与会者告诉我们，目前三家机构首先要设置国民账户和银行账户，针对不同账户实行不同的考核标准。

其实根据前面提到的财政部消息来源，财政部上半年就开始划分业务红线了，不过只是大方向和“粗线”。

比如《一带一路》中同一项目可能出现“抢食”纠纷；新型城镇化建设中的供水、供电等基础项目建成后，以下房地产项目是否需要政策性金融？

“业务重叠是不可避免的。”上述方案设计的参与者认为，为避免争议，监管部门需要协调和引导发展和政策性金融的及时退出，而不是盲目让他们承接商业银行不愿意也无法做的项目，导致自身经营的不可持续性。

相关人士进一步表示，划定“粗线”后，具体领域和项目将由各自董事会决定，每三年动态调整一次，逐步形成有效的动态评估机制。一方面，国务院根据需要给予指示；另一方面，董事会与有关部门协商，并向国务院报告调整情况。“这一切还在探索中”。

“大手术”怎么动刀

“这一次是‘大手术’，而不是‘微塑形’。”一名CDB高管表示，改革将对组织结构和人员配置产生重大影响。

在国际上，以发展业务为主的世界银行集团根据业务性质采取了子公司治理模式，拥有国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司等五大机构。

另一家世界著名的政策性银行KFW也由四家企业总部和五家子公司拥有。

“这在世界上是很常见的，目的是把政策和商业金融分开。”中国社会科学院金融研究所银行研究室主任曾刚说，一些机构甚至有专门从事某一领域信贷业务的商业银行。

一位主管告诉《财经周刊》记者，该计划还将借鉴国际经验，鼓励条件成熟的机构进行事业部改革和子公司治理。

其中，农发行的业务模式相对简单，股权投资业务较少，短期内没有大的调整。CDB已经拥有投资、贷款、债务、租金和证券的完整商业模式，并将在此基础上加以改进。

具体来说，子公司将更加独立，拥有一套完整的内部结构，而业务部门在总行和子公司的部门之间，总行将进行整体矩阵管理。至于怎么选择，就要看业务的重要性，所处的阶段，盈利能力了。

去年，被称为中国版“住房银行”的CDB住房金融部实现了单独核算，并以市场为导向发行了住房金融专项债券，重点支持棚改、城市基础设施等领域。

至于进出口银行，它将面临更广泛的转型——早在2007年，进出口银行就设立了一个专门的融资账户部门，以资金投资支持高新技术产业的发展，并先后投资了中意国语基金、郭克瑞华基金、中国-东盟投资合作基金和中加自然资源投资合作基金等十多个产业基金，这些基金都独立于银行业务而存在。

接下来，将继续复制上述产业基金，逐步强化股权投资模式。如有必要，可设立专门从事股权投资的子公司。

三大机构的大动作会让监管难度加大，现有的监管体系也会遇到“大操作”。中国银行业监督管理委员会政策银行部主任周敏圆表示，鉴于发展的约束和政策性银行自身的定位，它们的监管不能完全照搬商业银行的监管方法，暂定在商业银行监管框架下实施差异化监管。

据悉，监管部门正在起草有针对性的“差异化非现场监管指标体系”，力争在商业银行监管指标框架中体现差异性。比如不良贷款率等风险指标会相当于商业银行的监管，农发行自营业务的贷款集中度也会进行评估；但资本利润率、存贷比、流动性等回报指标不会被硬性约束，只关注贷款期限的错配。

"更多的重点将放在沟通上，而不是强制执行."上述监管机构表示，该系统将包括三家机构的单独会计监管，以及对其业务部门和子公司的创新监管模式。内容多，难度大，还没有时间表。

前面提到的财政部告诉财经周刊记者，最难的是协调部委利益。事实上，财政部对三家机构的利润，尤其是缴纳的税收，一直都有隐性要求。在压力下，跨越业务红线是必然的。因此，改革必须从根本上解决问题。

“关键是要有法可依。”国务院法制办一位局级官员承认，自2006年《政策性银行管理条例》因“时机不当”而死亡以来，还没有哪个部门率先对政策性银行进行立法。

争议董事会的重构

前不久，董事长胡表示，董事会将增加国家发改委、财政部、商务部和央行的董事，在重大决策中发挥协调作用。

很多部委已经确认，三大政策性银行将分别迎来四位部委主任，基本都是副部级以上官员担任，或者按照公司法每三年轮换一次。届时，新的董事会将包括原机构负责人、部委主任和股权董事，形成一个制衡的“铁三角”结构。

数据显示，2008年CDB成立股份公司时，规定各部委官员一旦成为公司董事，就必须完全离开原来的岗位。这个改革方案的规定是，新增加的部委主任也可以担任三个机构的主任，这是一个改变。

上述财政部认为，这一框架的设计符合国际惯例。这三家机构都是国有独资企业。财政部作为投资者代表可以派董事，各大部委作为国务院组成部门也可以派董事，从各自领域对公司治理提出合理化建议。但部委主任能否完全拥有《公司法》规定的表决权，还有待观察。

其中，董事会的人事变动也将是重点。以CDB为例。截至2013年底，财政部、汇金和社保基金理事会分别持股50.18%、47.63%和2.19%。即将到来的注资将调整这一结构。根据《财经·全国周刊》记者从几个部委获得的信息，不排除汇金继续注资的可能性。鉴于开发业务保本低、贷款期限长，社保基金出于安全和盈利的考虑，更有可能选择不注资。

此外，CDB现有独立董事的未来也备受关注。

目前，拥有13名董事会成员，其中张树德、宋、、庞、黄等8名非执行董事，杜健、、等3名独立董事。其中杜甫70多岁。曾任国务院国有重点金融机构监事会主席、银监会专项治理监督小组组长；郑新立和陈小云也接近70岁，分别有国家计划委员会(现在的国家发展和改革委员会)和中央银行法律部的工作背景。

“公司法规定必须设立独立董事，但这并不一定适用于政策性银行的现状。机构定位和现有独立董事的年龄等因素已将他们留在谈判桌上。”前述方案设计的参与者表示，进出口银行和农业发展银行可能不会保留独立董事席位。

这也引起了争议——一些部委认为，独立董事的存在是一种制衡，甚至应该将国务院发展研究中心等权威智库的专家引入董事会，以更科学地评估情况。

加强外部监事会

比重组董事会更重要的是加强内部控制和外部监督。其重点是加强外部监事会的权威。

在这三个机构中，进出口银行和农业发展银行的现有监事会将得到改进和加强，而CDB将根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》尽快设立一个外部监事会，以取代现有的内部监事会。

根据规定，国有金融机构监事会由国务院派出，代表国家对国有金融机构的资产质量和国有资产保值增值情况进行监督，对其财务活动和董事、行长(经理)等主要负责人的经营管理行为进行监督。

监事会不仅有权查阅财务会计资料，还有权查阅与其经营管理活动有关的其他资料，核实其财务报告和资本运营报告的真实性，检查其经营效益和利润分配等。，并据此向主要负责人提出奖惩、任免建议。

除中央组织部任命的董事长外，新设立的外部监事会的其他成员由银监会管理。成员将分为专职监事和兼职监事。前者由司局级、处级公务员担任，后者由相关部委派出，包括少数外聘会计师，任期三年，不得在同一机构连任。

“只有当你在机构里拿不到工资，晋升不受其限制时，主管才能真正发挥作用。”前面提到的监管机构坦言，否则外部监管只是一张纸空。

内部监事会成立于2008年，现由原农业发展银行副行长、股东代表监事耿、冷襄阳担任，职工代表监事、胡宏担任。其中耿曾在财政部预算司工作，冷襄阳、胡宏均有担任其他金融机构监事会成员的经历。后者现任CDB审计和评价局副局长。

“以前大部分都是各部门派驻的。现在退出或离职经营难度更大。”CDB人说，当他们留下或留下时，他们会充分尊重自己的意愿。

农业发展银行的一些历史问题仍然凸显了内部控制制度的重要性。

据公开资料显示，1995年前后，农业发展银行通过虚构支出集资、变相融资收取高利率等手段，私下设立“小金库”，累计金额达数千万元。1996-1999年，农业发展银行爆发以租赁名义委托企业购买电子设备、汽车等固定资产，总金额9.2亿元，其中8.1亿元被挪用，投入股市。农业发展银行前后两位副行长胡楚寿、俞大路被免职。

2004年，农业发展银行吉林省分行在全国粮库抽查中发现粮库账目与实际情况不符，约65亿元粮食收购专项贷款消失。次年，分行玉树支行又有3.7亿元贷款被粮食企业挪用。2010年，据报道，农业发展银行开展市场化涉农业务三年，不良贷款率高达21.5%。

按照前面提到的监管者的说法，防范道德风险确实需要内外结合。国有企业改革“1+15”顶层设计方案中，有监事会改革的专项文件和细则，“后续可在金融机构适用范围内借鉴”。