【绥远白酒多少钱】采访：华林宝：俗套主题的由来和政区改革的趋势。

[编辑]行政区一直在变化，但从长远来看，省、县两级制应该是当前政区改革的趋势。具体来说，就是节约感层。但是具体怎么划分，怎么减去，这里面很有学问。据中国人民大学清史研究所华林波教授说，首先要遵循历史规律，不能敲脑袋，要根据实际情况考虑，同时要展望未来。他撰写的《中国省制演进与未来》(《华林报》、《夏谷富》、《姑兵》、《胡恒》、《李正正著》，东南大学出版社2016年5月)涉及这个现实问题。最近，彭派新闻(WHO)就此采访了中国教授。

华林宝

彭派新：一开始是怎么计划这样的书的？

华林宝：这本书的主编，刘君德教授，我的博士后合作导师。他要制作《中国当代城市-地区权力、空间制度》丛书，从行政区域经济、行政区域的角度进行研究。这本书现在出了18，9本。刘老师根据我的特长取了这样的题目，以前用在今天。在回答博士论文时，我记得那是1999年。是刘君德老师主持的。他提出了一个问题。考证精巧独特，饲料都枯竭捕鱼了，但你做的考证对现实有帮助。我写的地名学士嘛。我受到了启发，后来联系了他。他的博士后，他说，招收全国第一个地名学的博士后也很好。所以博士后的题目是《中国政区通名改革研究》。事实上，这一章中的一些内容在博士后的出站报告中。因此，在刘君德老师的启发下，进行了曾几何时使用的研究。

彭派纽斯：这相当有意义。

华林宝：是的。他谦虚地说，你们知道历史地理有多好，我们地理系地理系只知道现代地理，大多数追溯到民国年就再也不知道了。的确，如果有什么现象，历史贯穿几千年，那么规律的东西都是——，尤其是政区的这个东西，就会很有规律。政区水平、2500年两大循环、政区改革如何可以参考，这一趋势很明显。例如，根据现行宪法，规定的政区是省、县、乡三级，没有中间水平的——宪法第30条。我们说到了县级，古今无缝对接，是吧。

事实上，历史政治区研究是历史地理学、历史学、文科。现代政区研究是地理学，是理科。同样的研究对象分成性别问题两科，非常不合理。所以分科越薄越有问题。从我个人的角度来看，政区研究要顺利对接——古今。例如，只要去县级，这个政区水平对古今很有规律。

彭派新闻：2500年两大循环。

华林宝：秦始皇二十六年，天下分为三十六郡，郡下是县，所以是郡县制。到达西汉时增加了诸侯国，但事实上诸侯国相当于军队。汉高祖时期，无论是李成王还是东成王，分封的军队更多。七国混乱后，所有诸侯国的封役都小于或等于一个郡，汉武帝以秋恩令相当于诸侯国一个郡。虽然是军国并列制，但实际上是军贤制。东汉，东汉，当然学到了西汉的教训，没有重复。到东汉末年，由于黄巾起义、一个军队的智力、物力不足，需要结合几个军队的力量来对付起义军，所以授予汉武帝时设定的十三周陶事实权。州政府原来是监察区，州道知事改为州州州，成为凤冈代理。这样一来，东汉末年，州优于郡，产生了州郡县三级制。三国两晋南北朝，都是州、郡、县三级制度，州越多，郡划分得越多，县反而增加得越少。南北朝末期，一个州管辖两个郡，一个郡管辖不到两个半的县，所以中间这个水平纯属多余。隋朝皇帝概况3年，废除天下帝君时，废除了军队。概况平津了9年，又将废军制度扩大到南方。先秦产生了郡县制，到隋开荒年回到二级制，将——恢复为二级制、三级制、二级制，这是第一个循环。(莎士比亚、温斯顿、郡县制、郡县制、郡县制、郡县制、郡县制)

第二个循环呢？从开荒年到隋炀帝大业年间，把州改为郡，其实不仅改名，还废除了很多州。在隋文帝的交接年间，“本周300”实际上有297个州。隋炀帝把州改为郡时，只剩下190个郡，废除了100多个州。所以不仅仅是表面上的改名。当初的时候，武德元年又换了军队为主。修改后，水平没有变化。天宝年间又变了，元年又变了，州是郡，郡是修改州，大多数时间是州、县两级制度。安史之乱后，监区的都城和方阵结合在一起，方阵成为了官主观县的高层政区，又出了一个台阶，二级制在100多年、200年不到。五代时自然是正史割据的延续。宋代革新了道路制、酒杯石炳权，取得了节度使的权力，创立了道路制度。吉尔提到了运输公司、刑狱公司、安检寺等。如果行政权力是一个范围，监察路是另一个范围，即使通关范围一致，公诉也不一定在一起。所以路也是高层政区，下官府，州，郡，监，还有下官县，当然是县县级政区。军队有掌管县的军队和不分县的军队，数量不多。政府是在唐朝开元元年，政府和州是平级的。一开始唐朝只有10个政府，南宋末年已经有52个政府，政府逐渐增加，政府是州的特殊化。明朝到处开花，全国都是财富。北宋是这样的。南宋也是如此。北宋元丰年23路到南宋时期17路。北方的话，比如辽朝实行吴京道，包括渤海国在内，都是学唐朝的。金朝是学北宋的，谭其贤老师称其为“道路制度时期”，这是三级制。

到元朝的时候成了多级制，不是三级。元朝实行行省制度，因为行省下面有5级，有4级，有3级，更复杂。

元朝的制度太混乱了。像中书省，很特别，它不光是中央机构——相当于国务院，它还管着“腹里”，大都附近这么大的地方——我测算了一下，大概有八、九十万平方公里，都归中书省管。它既是国务院，又相当于河北省，就是这么一个奇怪的机构。所以要是专门研究一下中书省，应该也很好玩。在中书省下面有上都路，上都路下面有宣德府，宣德府下面有奉圣州，奉圣州下面管永兴县，这是五级制。当然，还是三级制、四级制居多。明清的政区改革，都是往三级制靠拢。元朝这么一改之后，就有了属州制度。所谓的属州，本来州郡县时期州的层级很高，但在逐渐降格。往往是原有的政区在降格的基础上再盖一个帽子，把原来的层级压下去，所以元朝产生了属州制度。明朝的时候，属州大概有两百来个。到清朝初年——我统计过——有一百六十七个。如果是直隶州，它是属于行省的，相当于府；如果是属于府、不管县的，就叫散州。可是这个属州，它既管县，又属于府。本来是省、府、县三级制，多一个属州，变成四级制。这是元朝的怪胎，明朝的时候就已经在改革了，到清朝的时候更是大力改革属州制度，把属州从府里面剥离出来，变成直隶州，比较大的直隶州变成府，小的直隶州依然承继到清朝末年。直隶州变化的趋向也很有意思，大概情况下，超过五个县的直隶州有可能升府，小于五个县的就比较稳定。明朝的府很大，像整个山东省才六个府，到清末的时候，山东就有十多个府级行政区了。比如湖南的岳州府，后来分出了澧州直隶州，洞庭湖西面就变成澧州直隶州，东面还是岳州府。再比如说衡州府，南北狭长，跨了衡山，后来把南面变成郴州直隶州了。大概到了嘉庆元年以后，属州制度就完全消失了，政区制度变成纯粹的省、府、县三级制，府级政区包括直隶州、直隶厅，县也是县级政区的意思，包括普通的县和散厅、散州。

1909年版湖南地图

到民国元年的时候，改革才彻底，废道、府，存省、县，以省直接管县，两级制。所以从开皇三年开始，经过三级制、四级制、五级制，逐渐改革，又恢复到两级制了。虽然1914年的时候，设立了道制，全国九十三个道，但这个道是虚的，这是省政府功能的承转机构。到了1927年北伐战争胜利以后，南京国民政府把道取消了，又是纯粹的省、县两级制，以省管县。后来蒋介石为了围剿江西苏区，设立了专区——行政督察专员辖区，这名称很复杂，变来变去的。解放后，专区改成地区。改革开放后，地区和市合并变成现在的地级市。原本地区、专区都是虚的，是省政府的派出机构，现在坐实了，变成省、市、县三级制。其实，这不符合宪法。从历史的长河来看，现在应该实行省、县两级制，所以十八大报告里写着：有条件的地方要实行省管县制度。这是符合发展趋势的。其实这个结论我早就得出来了，在2012年一个学术会议上——“清帝逊位与民国肇建”学术研讨会上，我提交的论文就已经提出来了。我不是为政策做注解，我纯粹是从学理上来探讨。所以我就说，学历史，具体知识好像没有用，但全部串起来，这个发展趋势就能看得很明显。

澎湃新闻：明朝看上去是很奇怪的一个朝代：实施都指挥使司的时候，都司的管辖范围有的和行省是不重合的，这是出于什么考量呢？

华林甫：洪武朝的制度设计很精致，考虑很多。很明显，朱元璋在吴国的时候还用行省制，到了洪武十三年胡惟庸党案以后，就改成了布政使司、提刑按察使司、都指挥使司三司了。这就是民政、监察和军事三权分立，防止地方割据、尾大不掉。像辽东都司，它不是任何行省的地域，辽东地区只设置了两个州。有些行都司——像山西行都司、甘肃行都司、湖广行都司，这些行都司主要管辖少数民族地区和边疆地区，湖广行都司在郧阳，四川行都司在今天的西昌，山西行都司在大同，陕西行都司在今天的甘肃。这些和行省就不吻合。而且有些卫所和州县也是错开的。比如说今天安徽阜阳的颍州府是南直隶的，而颍州卫是属于河南的，军事和民政有意地在边远地区错开。再如忠州，忠州是四川行省的，忠州卫属于湖广都司的。山西南部的几个卫所也不属于山西都司。

澎湃新闻：这样的话，行政成本很高的呀，并不方便。

华林甫：它不考虑经济，更考虑政治，只要稳定就行，只要地方上不出乱子。承平时代，这个制度设计很好，牢牢地控制地方，但是如果地方上有事就麻烦了。比如说有农民起义，省级相互牵制之后就不好办了。王阳明去镇压朱宸濠叛乱，后来升南赣巡抚，南赣巡抚包括江西南部、广东北部、广东东北部、福建西部交界的地方。那时候还有矿寇，就是矿工造反。

澎湃新闻：到这时候已经出现改革了吗？

华林甫：就这种改革，派出总督、巡抚。所谓的总督、巡抚，是中央都察院的官到地方上去办事。起初，事办完了就撤销了，后来事情多了以后，就成常设制度了。所以从制度上来说，整个明朝的总督、巡抚都是差遣的、具有临时性质的，不是定制，到清朝的时候才成为定制。

大明混一图

行省制度的生命力倒是很顽强，从元明清以来一直有，但是行政架构组织千变万化。元朝的时候，行省长官札鲁忽赤、平章政事；到明朝的时候，长官是布政使；到清朝的时候就是总督、巡抚了；民国年间是省主席、都督；现在是省委书记、省长。行政架构不一样，但是行省制度能延续下来，说明它是基本符合国情的。

如果要从这个意义上来说，今后行省或说省制的改革，首先要保留普通省，不但要予以保留，而且要完善它，怎么完善呢？现在的省级制度不光有普通省，还有自治区、直辖市、特别行政区。其实从历史地名学的角度来看，这种名称都不会长久的，尤其“特别行政区”，通名有这么长的吗？历史上没有的，所以迟早要改革的。再说直辖市，从政区的本质意义上来说，它是以城市为主的、块状的政区，也是省级政区；自治区也是省。所以像我在书里写的，“自治区”应该改成“自治省”，“直辖市”应该改成“城市省”或“都市省”。古今中外有很多例子是可以借鉴的，省级政区层面的通名统一以后有利于国家的规范化管理，都叫省——特别行政区怎么叫还没有考虑过，这牵涉到政策，今后再研究吧。

今后政区改革大的趋势应该是分省减层，减少层级，省要划小。我在两千年五百年政区层级两大循环的观点里面，提出了宏观的理论——这篇文章不长，后来被《新华文摘》转载了，我觉得这个理论很有意思，就是从趋势来说，今后肯定是省、县二级制。但省、县二级制，有的省很大，像江西、浙江还算中等的，像四川这么大的省，一百好几十个县，怎么分省？我在这本书里也有研究。我说唐宋时期川峡四路，重庆直辖市分出来只是川东这一部分，还可以再分。像河北也有一百多个县，应该以北京、天津为界，划分成两个省。山西也是大省，山西这个省现在比清朝时候还小了，清朝的时候，归绥道——归化、绥远、包头那一带（今内蒙古中部）都是山西省的，后来才划出去的。所以分省减层是个趋势，应该同时进行，如果光是分省或光是取消地级市，都没法推行也没有意义。一切历史都是现代史，从这个意义上来说，隋文帝很伟大，他开皇三年废天下诸郡以后，郡太守——郡级的官吏哪里去了？前人没有注意过。隋文帝不知道怎么做到的。

澎湃新闻：对，这确实是一个很重要的问题。

华林甫：而且，不能为分省而分省。首先，分省要遵循历史的规律，我也探讨了分省模式，从好几个省边界地区划出来重新组建一个省，这个成功的概率不高。分省模式是一个方面，再一点，还有分省的时间，就是设想政区改革的这一套改革方案，不是一下子推出的。当初初稿的时候，在最后有一节，我写了政区改革没有时间表，成熟一个实行一个。比如说，海南省在1988年分出来，因为南海问题重要；1997年为什么设重庆直辖市，重庆独立出来，因为三峡工程。分省都有特定的场景，不是说这个省大了，我拍拍脑袋就分，不是的。从这个意义上来说，政区改革可能持续几十年、上百年，甚至好几百年。总体方案不是一下子能够推行的。如果方案真的拿出来，一声令下就改的话，这跟王莽有什么区别，王莽不就这么干的吗？

《中国省制演进与未来》书影

澎湃新闻：他太过理想主义。

华林甫：所以新莽王朝很快就寿终正寝了。还有一点，今后分省要考虑海洋战略，这点书里没写，考虑也欠成熟。比如海南省，给它掉个头（南海省），这多好。新建一些省份，分出一些省，一定要像龚自珍这样有前瞻性，龚自珍写《西域置行省议》是在1820年左右，可是到了1881年才实现，他能看到六十年以后的事。我们现在做事要看到六十年以后，就是2077年。看得远的话，应该是海洋省战略提上议程，“海南省”改“南海省”；东海也应该设省——钓鱼岛问题；黄海现在问题不突出，可以不提；渤海没必要，它是中国内海。成熟一个，设置一个，不是想设就设。海南省改成南海省，管理南海诸岛顺理成章，可以把雷州半岛划给这个省，让它可以在陆地上有立足点。再如设置东海省，舟山群岛、钓鱼岛，这些沿海的岛都统一管起来，甚至可以考虑宁波就是东海省的省会。这些都可以再议，具体观点、具体的分省方案不一定能一锤定音，但这个思路应该是值得思考的。我们在里面写的地理行政区、政治行政区、少数民族自治行政区，这些都是陆地型的政区，没有海洋型政区。海洋行政区，要说县、地级市已经有了，至于省级，海南省也算，只是不叫南海省而已，今后这方面的研究应该增加。

所以在政区改革这个领域，大有可为，而且研究过程当中，一定要了解历史中政区的沿革状况，不了解的话，有些分省方案没有原则，像切豆腐似的，那就是瞎说了，分省一定要符合历史上分省的模式。比如有人提出以徐州为中心，在江苏、河南、安徽、山东四个省的交界处，新设一个省，历史上没有过，史无前例。也许现代学科看不清，我们学历史的看得一清二楚。咱们上历史本科的时候，一直让人问——亲戚、朋友、家人都在问：学历史有什么用？那时候真回答不上来，现在可以说：学历史还是有点用的，不是为个人所用，而是为国家、为社会所用。