价改,还要啃哪些＂硬骨头＂

制图:蔡华为

最近关于电价的好消息频频流传。电价附加费中，取消工业企业结构调整专项资金，国家重大水利工程建设资金和大中型水库移民扶持资金征收标准也下调25%。

在价格波动的背后，决定价格变化的机制正在进入改革的深水区。如何深入推进价格改革？价格改革的“硬骨头”哪里不好啃？记者采访了国家发改委负责人。

新一轮价格改革，进入放开与管理相结合的新阶段

在农产品、电力、天然气、医药和医疗服务以及铁路运输等最困难的领域取得了重大突破

从一盒火柴涨价到国务院开会讨论，到97%左右的商品和服务价格由市场决定。30多年的价格改革，使我们告别了高度集中的计划价格体制，基本建立了市场决定价格的机制。

特别是近五年来，先后发布了80多个政府定价项目，目前政府定价的范围主要局限于重要的公用事业、公益服务和基于网络的自然垄断环节。在农产品、电力、天然气、医药和医疗服务、铁路运输等最困难的领域取得了重大突破。新一轮价格改革在价格改革的历史坐标上刻下了前所未有的象征意义。

“以前的价格改革主要是调整和放开相结合，容易改变的领域已经完成。本轮价格改革进入了深化和结合管理的新阶段。”国家发展和改革委员会价格司巡视员张说，五年来，价格机制在市场机制中的作用不断增强，对增强市场主体内生动力、推进供给侧结构改革发挥了积极作用。

首先，价格机制释放了明确的市场预期，有利于调动社会资本投资的积极性，激发创新创业的活力，提高市场供给能力和效率。例如，2015年实施药品价格改革后，药品价格主要由市场供求和药品质量决定，对药品生产和消费起到了明显的导向作用。一些常用药和经典低价药的生产供应逐步恢复，企业开展药物研发创新的积极性提高。

其次，价格机制的创新大大减轻了企业负担，调整和优化了产业结构，有助于供给侧的结构改革。据张介绍，2013年以来，国家发改委已将企业能源成本和收费负担降低3500多亿元，其中工商企业用电量降低2000多亿元，企业用气量降低1000亿元左右，企业收费负担降低565亿元左右。此外，随着节能环保价格政策的完善，初步形成了有利于淘汰落后产能的逆向机制。

价格改革始终坚持“温暖背景”，不断完善机制设计，初步建立了民生领域“保基本”的政策框架。稳定民生基本必需品价格，推进养老、医疗、教育等民生领域价格改革，先后建立居民用电、用水、用气阶梯价格体系。同时，实施了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，共发放临时价格补贴约200亿元，对保障弱势群体生活发挥了重要作用。

价格改革克服困难，走在经济体制改革的前列

新一轮价格改革利益难以调节，顶层难以设计，推进困难

五年来，输配价格、非住宅天然气价格、医疗服务价格、铁路运输价格、棉花目标价改革取得历史性突破。这些领域的改革涉及深层次的制度和制度问题，也关系到国计民生，非常敏感和复杂。如何把握价格改革的时机、节奏、力度和推进方式，考验着改革者的智慧、勇气和决心。

改革的难点在于利益的调整。

今年年初实施的盐业体制改革颇具代表性。正是因为利益的调整，酝酿了十几年的盐业体制改革才迟迟未能落地。今年年初实施食盐改革方案时，“跨省卖盐”因为触及了当地盐业企业的特许经营利益而遭到一些地方的“抵制”。国家发展改革委会同工业和信息化部多次下发通知，不断完善实施细则，进一步推进盐业政企分开，为盐跨区域管理的实施扫清障碍。

顶层设计难改革。

例如，棉花目标价格改革首次探索了农产品价格与政府补贴分离，由市场定价。改革面临诸多困难:改革之初，国内棉花库存达到近两年的消耗，去产能、去库存压力巨大；各方意见难以协调，在目标价格水平的制定、补贴资金的确定依据、补贴发放方式等关键问题上甚至存在较大分歧；具体操作中存在很多问题和困难，如划拨土地补贴的归属、非农用地棉花种植是否补贴、如何防止棉纺采取补贴、如何防止卖棉难等。张说，经过反复实地调研，听取多方意见，改革方案已经确定。“仅在新疆非农业用地种植棉花补贴问题上，就有很大分歧，我们进行了多次实地调查，考虑了统计制度规定和国家土地分类标准。从新疆耕地开垦的历史和现状来看，在适当增加一些资金以应对改革中不可预见的情况后，问题得到了妥善解决。”

改革在前进的道路上是困难的。

天然气价格改革之初，也存在矛盾:一方面国内价格水平明显低于替代能源，生产和进口企业亏损严重，供应积极性受到影响；另一方面，天然气的消费正在迅速增长。2003年至2013年，消费增速连续十年接近20%，市场供不应求。冬季高峰供气紧张局面时有发生，对外依存度逐年快速上升。“在这种情况下，如果单纯大幅度提高价格，国内企业和居民的承受能力将会受到限制，不可避免地会面临巨大的阻力和压力。”据张介绍，经过反复权衡，天然气行业市场化改革最终走上了“先增后储”、“先非居民用气后居民用气”、“先试点后启动”、“先理顺价格后适时放开”的道路，减少了改革阻力，确保了改革顺利有序进行。经过几年的努力，目前占国内市场80%以上的非住宅阀门站价格已经由市场主导。

“坚持维护民生基本需求和基本权益的底线。近年来，价格改革稳步推进，走在经济体制改革的前列。”张对说道。

放开政府定价只是第一步，监管是更困难的改革

2013-2016年共组织成本监审约2.4万次，不应计入定价成本的费用减少约8000亿元

很难“放下”，有时甚至更难“管理”。

作为价格改革的硬骨头，电价改革的突破口在于“管理”，而不仅仅是“放开”。我国电价长期由政府定价，电网企业对“购电”和“售电”有“双重垄断”，通过收取两端差价获取利润。放开电价政府定价，进行市场化调整，首先要改革政府对电网企业的监管模式，对电网实行科学、透明、规范的监管，让电网企业按照“允许成本加合理收益”的原则收取“跨网费”。因此，“控制中间”的输配电价格改革成为“两头开放”的基础，即发电侧和售电侧的价格，也是煽动整个电力体制改革的突破口。输配电网的成本监审是“管中”的关键。

张介绍说，成本监审是在制定和调整价格的过程中，对经营者成本进行调查和审查，对政府定价的商品和服务成本进行核实的行为。过程复杂而严格。“哪些可以计入成本，哪些不能，要严格执行书面通知、资料初审、现场审核、意见通知、出具报告等程序。在企业上报数据的基础上，还需要通过数据检查、面对面访谈、现场访问和延伸审计。国家发改委于2014年开始对电网公司输配电成本进行监督检查，这也是国家首次对自然垄断环节进行大规模定价成本监督检查。

"监管实际上是一项更困难的改革."张介绍说，首先，企业配合监督检查的主动性不强。近年来，监督检查的重点是自然垄断，监督检查后的核定成本往往低于企业上报的成本。预计成本监审结果对企业不利，少数企业会拖延时间或提供不完整信息。“在去年对某省级电网输配电成本的监督检查中，经过监督检查小组一个多月的现场审核，企业仍未提供账户余额清单、人员缴纳‘五险一金’等信息以及开放固定资产账户明细的准入权限。”此外，企业成本核算体系不完善也是一个障碍。在监督检查的过程中，除了等待企业提供相关数据外，还需要花费大量的时间按照规定重新收集、整理、计算。

克服重重困难，输配电价成本监管考核成效显著。2015年以来，国家发改委将与输配电无关的资产和不应计入输配电成本的费用减少约1200亿元，平均减幅为14.5%。不仅在电力领域，2013年至2016年，各级价格主管部门组织了约2.4万次成本监审，将不应计入定价成本的费用减少约8000亿元。

强监管也体现在减费工作上。近年来，绝大多数企业相关服务收费被政府放开，所有行政审批前的中介服务收费都被取消。但是，中介服务与行政审批挂钩，部分下降的收费卷土重来的现象依然存在。为此，国家发改委出台了一系列加强收费行为监管的措施:系统梳理整合现行收费清单，实行政府定价收费项目“清单”，增加政策透明度；加强放开价格的行为准则，敦促相关实体严格管理成本，提高放开价格收费项目的服务质量；严格执行收费公示制度，重点对中介服务、行业协会、商会、电子政务平台等重点领域开展收费监督检查等。

“经过五年的价格改革，价格管理基本实现了从政府制定具体价格水平到建设机制、强监管的转变。”张表示，下一步将继续推进农产品、电力、天然气、医疗、铁路运输等重点领域和关键环节的价格改革，全面清理和规范企业服务收费，加强垄断行业价格和收费监管，最大限度地减轻企业负担，为深化供给侧改革做出新的更大贡献。