北京垃圾分类立法 生活垃圾分类的立法与落实建议

□马 聪

党的十九大以来，在习近平生态文明思想引领下，我国生活垃圾分类问题愈加受到政府与社会的关注。习近平总书记对垃圾分类工作作出重要指示：“实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现”。生活垃圾分类是促进我国社会可持续发展、推动生态文明建设的重要力量。济南市将“生态环境质量”写入2020年政府工作报告。目前，济南市正在“全力打造‘五个济南’，加快建立黄河流域中心城市”，而“生态济南”的建设与生活垃圾分类工作的开展休戚相关。《济南市生活垃圾减量和分类管理条例(草案)》(以下简称“《条例(草案)》”)关注循环经济、体现城乡统筹、重视源头减量、注重部门协同推进、提倡科技创新。然而，文本中的法律只有在实践中得到施行，立法才能真正获得生命力。

一、贯彻绿色发展的立法理念

党的十八届五中全会将“绿色发展”作为国家五大发展理念之一。习近平总书记提出，“绿水青山就是金山银山”。绿色发展的理念源自于可持续发展理念，是对生态保护与社会经济发展关系的深刻阐释，是我国在新的历史时期对可持续发展观的继承和发展。绿色发展观是我国环境立法的基本理念。为实现可持续发展理念，地方立法普遍规定生活垃圾处理实行减量化、资源化、无害化管理，这也是循环经济在生活垃圾分类中的具体体现。

一是推动建立生产者延伸制度。2016年国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》。《条例(草案)》规定生产者清洁生产、包装减量的相应条款，蕴含了生产者责任延伸制度的部分内容。生产者责任延伸制度包含了绿色回收，要求生产者在产品生产之初，就要考虑产品环境成本，提高资源利用率，在制度的建构中，应考虑政府、企业与消费者之间的责任分担。

二是运用经济性刺激手段。垃圾分类国家普遍对于可回收物使用押金等制度。在济南市地方立法中也可鼓励生产者、经营者对可回收物采用税金、押金制度。

二、建立完善的垃圾分类统筹体系

垃圾分类工作处于国家整体治理体系之中，建立完善的垃圾分类统筹体系，对于推进垃圾分类工作意义重大。一是垃圾分类设施建设要符合城乡规划。《条例(草案)》规定，市、县城市管理部门应当会同有关部门根据国土空间总体规划，组织编制生活垃圾分类专项规划。专项规划编制应当明确生活垃圾减量与分类处理体系，确定分类收集、运输和处理设施以及再生资源回收利用设施的总体布局，统筹生活垃圾处理流向、流量。生活垃圾设施的选址、建设会产生环境污染、“邻避效应”等突出问题，因而，在统筹规划之下，使设施建设符合城市发展情况，布局合理，已成为关键问题。二是注重机构之间的统筹协调。生活垃圾分类开展不仅涉及城市和乡村，也涉及同级人民政府的不同部门和不同级部门之间自上而下的治理。因此，规定同级人民政府不同部门之间，各级人民政府之间的统筹协调，建立垃圾跨区域统筹处置机制，便尤为重要。

三、构建垃圾分类协同治理模式

党的十九大提出建立“共建共治共享的社会治理格局”。建立行之有效的垃圾分类的协同治理，明确各方主体的职责、权利与义务，注重公众参与，对于解决垃圾分类困局具有重要意义。

一是凸显党建工作的引领作用。在垃圾分类中，强化党建引领，发挥各级党委统筹协调、整合资源的功能，将党建工作与协同治理相结合，共同促进垃圾分类立法的落实。

二是完善政府的引导监督作用。政府主要通过政策制定、宣传引导、行为监管、设施维护、绿色采购、财政支持、法律和细则的制定修改等开展垃圾分类治理工作。地方政府对生活垃圾分类要有明确的战略定位。济南市垃圾分类立法的战略定位主要在于减少生活垃圾，节约资源，保护环境，发展循环经济，提高城市的精细化管理和文明程度，由此济南市垃圾分类立法应处于循环经济的发展体系之中。

三是保障公民有效参与垃圾分类。公民不仅是垃圾分类被动的管理对象，也是环境参与权的行使主体。为此，首先应增加环境信息的透明度。信息获取是公众参与的基本前提，地方政府应探索建立生活垃圾减量与分类管理信息系统，将信息对公众公开。济南市目前正在大力推进智慧城市建设，而生活垃圾分类管理信息系统的构建正处于其中。其次，提高公民参与垃圾分类的规范性。地方立法应当进一步明确规定公民参与垃圾分类的权利范围、行使途径以及具体程序等。再次，要提高公民参与的便捷性。如将垃圾分类信息可视化呈现，让公众借助移动端即可参与垃圾分类和监督。最后，提高公民参与的效果。行政机关要充分尊重公民的意见和建议，在参与中获得采纳或者反馈会激发公民的参与热情。

四是发挥企业在垃圾分类中的作用。企业在垃圾减量与分类中扮演多维角色。建议立法规定生产企业应当在产品包装上注明包装物的垃圾分类类别以及具体投放规则，发挥企业对垃圾分类的宣传作用。物业企业作为垃圾分类的管理责任人，在垃圾分类中至关重要，应积极鼓励物业企业参与垃圾分类，充分发挥物业企业在垃圾分类中的示范作用。

五是鼓励社会组织参与其中。社会组织体现协同治理，是推动公众参与生活垃圾分类的重要力量，主要包含行业协会、群众自治组织等。济南市社会组织参与生活垃圾分类的具体方式和运行机制还有待进一步明确。

四、落实生活垃圾分类投放制度

生活垃圾分类包含前端投放、中间收运和末端处置整个过程。居民是前期分类和投放的主要责任主体，落实垃圾分类投放的相关立法具有重要意义。

一是增加生活垃圾投放的可操作性。首先，健全垃圾分类的设施。垃圾分类设施的便利性是影响垃圾分类效果的首要原因，建议科学设置投放点，定点定时破袋投放，并在投放点旁设有洗手装置，满足居民的垃圾处理需求，逐步实现撤桶并点。其次，实行社区督导员制度。由垃圾分类管理责任人组织社区督导员对市民投放生活垃圾加以引导，使市民能够在规定的时间、地点按照分类标准，将生活垃圾分别投入相应标识的收集容器。最后，运用多种形式增加垃圾分类的宣传效果。宣传中，充分考虑老年群体的特点，为老年人编制简单易行的记忆口诀，在老年人掌握垃圾分类知识后，可使其成为垃圾分类的宣传员和监督员。

二是建立生活垃圾分类收费制度。生活垃圾的计量收费更有利于垃圾减量与分类，是我国未来生活垃圾收费的发展趋势。国家发展改革委于2018年7月2日发布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，提出全面建立覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制，加快建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制。《条例(草案)》对此作出相应规定。2020年8月，济南市城管局发布《关于推广厨余垃圾就地资源化处理的意见》，规定按照“谁产生谁付费”的原则，制定出台非居民厨余垃圾收费标准。目前，生活垃圾分类收费亟待地方政府出台具体的征收办法。建议对生活垃圾按照分类计价，对有害垃圾、厨余垃圾、其他垃圾使用专用收集袋，随袋征收，按量收取生活垃圾的处理费用。

三是细化生活垃圾的分类标准。垃圾分类标准应建立在充分考虑城市文化特性、人口数量、垃圾构成、垃圾末端处理能力等因素基础上。生活垃圾的分类标准应当因地制宜、系统详尽而且易于操作。《条例(草案)》将生活垃圾分为有害垃圾、可回收垃圾、厨余垃圾和其他垃圾，并对每类垃圾进行了列举说明，既与国家规定相契合，又符合济南市民的生活习惯和语言特点。济南市生活垃圾分类在四分法已为居民接受的情况下，可尝试向更精细化二级、三级分类标准推进。

五、完善责任与激励的规范体系

一是违反义务的法律责任。《条例(草案)》明确规定垃圾分类主体的法律责任。居民的法律责任是社会公众最为关注的问题。居民养成垃圾减量并且分类的生活习惯，同时内化为自身的生活方式是垃圾分类工作取得实效的重点。垃圾分类是每位公民应当履行的环境义务，垃圾分类立法应当设置劝导、拒收和罚款的阶层式法律责任，并探索建立以相关社会服务代替行政处罚制度。此外，对于住宿、旅游、餐饮等行业违反国家有关规定，主动提供一次性用品的，地方立法中应当增设法律责任条款，提高法律的实施力度。

二是建立垃圾分类的激励机制。前期分类投放是生活垃圾分类最基础、最重要的工作。垃圾分类初期，可以对市民采取相应的激励政策，鼓励市民主动进行垃圾分类。济南市可探索建立“绿色账户”“环保档案”等，市民可通过账户积分，兑换公园门票、运动场所使用券、日用品等，让参与垃圾分类的居民获得认可与收益。

六、加强生活垃圾分类宣传教育

生活垃圾分类是一项系统工程，不可能一蹴而就，需要一到两代人长期的不懈努力。

一是重视青少年生活垃圾分类教育。青少年是祖国的未来，垃圾分类最终的成败在于青少年;同时家庭是社会最基本、最重要的单元，提高青少年垃圾分类的意识，并延伸至各个家庭，具有重要意义。推动垃圾分类进校园、进课本，将生活垃圾源头减量、全程分类管理及资源化利用知识，纳入中小学校及学前教育教学。

二是拓宽生活垃圾分类的宣传途径。在地方立法中鼓励开展社区宣传、媒体宣传、网络宣传，并将上述宣传方式有机融合，共同服务于垃圾分类工作。(济南市哲学社会科学课题“济南市生活垃圾分类立法研究”(JNSK19C47)，作者单位：山东建筑大学)