ppp概念 PPP概念溯源:PPP的四种认识维度

北极星节能环保网消息:PPP是一个争议很大的名词，理解不同，定义也各不相同。主要原因与它的积极性强、应用领域广、实际操作系统环境的影响等因素有关，更与人们的理解和研究习惯有关。

什么是PPP？现代PPP的起源在哪里？不同的人有不同的答案。毫无疑问，PPP在世界上是一个定义模糊的概念。尽管公私合作伙伴关系(PPP)，一个由三个英文首字母组成的术语，在不同的国家使用，但它的含义可能完全不同。虽然很多人一直在试图厘清PPP概念的边界，但给出的定义仍然是开放的，这不仅无助于澄清现有的困惑，而且使问题更加复杂，甚至做出许多误导性的陈述。

PPP概念的混乱可能是由两个主要因素造成的:第一，PPP是一个经验概念，在实践中有许多不同的用途；第二，理论界对PPP的认知有几个明显不同的维度。因此，PPP在很多场合下是一个“意义相同但意义不同”的概念。因此，给PPP下一个权威、准确的定义，既不可能，也没有必要。

在实践中，只有结合每个国家的具体情况，才能研究和理解如何使用PPP概念。通过对现有文献的梳理，笔者发现至少有四种不同的PPP认知维度或四种不同类型的PPP，其内涵是不同的。

公私伙伴关系是一种基础设施融资工具

这里所说的基础设施既包括经济基础设施(道路、桥梁、铁路、码头、机场等项目)，也包括社会基础设施(学校、医院、养老、保障性住房、环保等项目)。基础设施领域应用PPP模式的主要目的是引入民间资本，从而缓解政府财政支出压力，实现“物有所值”。PPP，人们通常指的是针对基础设施项目的建设和运营。

同时，不仅现有的研究文献多集中于这类PPP(暂称基础设施PPP)，而且大多数国家的官方PPP网站都是围绕基础设施PPP而建。比如加拿大PPP委员会、美国国家PPP委员会、美国联邦公路管理局网站等。，它们是专门或主要为推广使用基础设施PPP模式而设立的。

基础设施PPP项目的主要组织形式有BOT、BOOT、BOO、BTO等。，其中BOT是最常见的形式。在关于基础设施PPP的文献中，对PPP有各种各样的定义，既有广义的，也有狭义的理解。比如有人认为，一个项目只有在私营部门参与融资或运营活动的情况下，才可以称为PPP。

公私伙伴关系是一种社会治理工具

社会治理视角下的公私伙伴关系理论研究主要受两个因素的影响。首先，它受到新公共管理运动或其理论的影响。新公共管理理论的核心理念之一是在公共服务领域“引入市场竞争机制”，逐步取消政府的垄断地位，让私营部门参与公共服务的供给，借助私营部门的创新意识和管理技术提高公共服务的质量和效率。从治理的角度来看，相关文献并没有明确界定PPP，而是侧重于公私部门合作过程中的组织和管理，如伙伴关系、信任关系、互动过程的管理等。因此，PPP被认为是20世纪80年代新公共管理运动的延续，或者是实践新公共管理理论的工具。

二是受网络技术发展的影响。全球化、科技革命、新工业革命，特别是网络通信技术的快速发展，正在从根本上影响着国家与社会、政府与市场之间关系的重建。特别是进入21世纪后，社会的网络化发展使得公共部门和私营部门的界限日益模糊，多中心、多层次的治理体系正在形成。政府和私营部门之间日益增加的相互依赖将不可避免地导致合作和共同决策意愿的增加。随着政府通过行政手段分配公共资源的能力下降，有必要利用私营部门履行一些社会管理职能。政府提供公共服务或以传统方式管理社会事务的地方正在受到挤压。因此，基于PPP理念的政府与社会协商共治模式正在形成。

与强调融资功能的基础设施PPP不同，治理PPP强调公私双方平等合作。在合作过程中，相关决策应由公私双方共同做出。

公私伙伴关系是促进城市更新和发展的工具

第二次世界大战后，美国成为利用PPP模式促进城市重建和发展、促进当地经济复苏和发展的最重要国家。PPP作为一种城市发展工具，起源于战后经济繁荣时期(1950-1960)，在经济不景气的80年代得到广泛应用。从20世纪70年代末到80年代，鼓励私营部门参与公共事务，以解决公共部门面临的问题，是美国政府应对经济衰退的最重要对策之一。城市的企业化运作和PPP的推广应用构成了城市公共政策的重要组成部分。

综上所述，在20世纪80年代，导致PPP在美国城市发展建设中广泛应用的主要因素有两个:一是联邦政府淡出地方发展事务；第二，美国经济严重衰退。为了恢复经济发展，地方政府需要私营部门的参与。

在城市发展的背景下，公私伙伴关系是指利用公共和私营部门的资源完成特殊任务的活动。因此，双方可以建立互利、明确和长期或短期的互利合作关系。

城市发展的公私伙伴关系侧重于如何与私营部门合作，以促进当地经济发展。这种合作可能有多种形式，但具有以下典型特征:一是有两个或两个以上的参与者，其中至少有一个是公共部门；第二，参与者之间的合作关系是连续的；第三，每个参与者都将优势资源带入合作；第四，所有参与者必须对合作的结果负责。因此，参与者之间的合作是基于物质激励和共同利益，是自愿和非强制性的。

公私伙伴关系是促进国际合作和发展的工具

在国际合作发展的背景下，PPP是指相关国家和国际非政府组织(如联合国及其附属机构、世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构)与其他国家或非政府组织在实施相关发展项目和政策上的合作关系(暂称发展PPP)。

国际发展PPP主要侧重于反腐败、国家能力建设、减贫、消除社会歧视、环境保护和全球疾病。例如，世界银行实施的基础设施公私伙伴关系计划旨在创造一个有利于促进使用基础设施公私伙伴关系模式的商业环境。具体措施包括:传播公私伙伴关系知识；提供培训，使监管者能够掌握现代监管工具；帮助公共部门了解主要合作伙伴的利益。

PPP之所以成为促进国际合作发展的新机制，是因为合作可以最大限度地发挥发展的效益，提高发展的效率。因此，PPP也被视为促进国际发展的重要途径和工具。

联合国开发计划署(开发署)也有大量类似的公私伙伴关系项目，以帮助各国实现可持续发展目标。例如，开发署的“城市环境公私伙伴关系计划”就是其中之一。该计划旨在增加城市贫困人口获得基本公共服务(供水、环境卫生、固体废物处理、能源等)的机会。通过在受援地区的政府、企业和社区之间建立包容性的伙伴关系，以帮助有关国家实现减贫目标。

此外，开发署与国际自然及自然资源保护联盟和联合国环境规划署合作，制定了“种子行动计划”。该计划的目的是通过在受援国的公共部门、私营部门和公民之间建立地方驱动的伙伴关系，帮助有关国家实现千年发展目标。“城市环境公私伙伴关系计划”和“种子行动计划”只是开发署的两个“旗舰”公私伙伴关系项目。此外，开发署与相关国家、国际机构和非政府组织发起并建立了其他类型的公私伙伴关系项目。

从开发署实施的公私伙伴关系项目来看，国际发展公私伙伴关系有多种形式，可以是基础设施项目、战略伙伴关系和企业伙伴关系。国际发展PPP与其他类型PPP的区别在于，它是在国际合作发展的背景下实施的。