江西九江地震 提高立法能力：保证法律可操作性和可执行性

　　北京3月8日电 (栗一星）3月8日下午，十二届全国人大三次会议将听取立法法修正案草案的说明。这是立法法实施15年来首次修改。中国政法大学副校长马怀德教授，清华大学公共管理学院法学教授、博士生导师于安教授，特约评论员、记者涂铭做客《新华访谈》节目，就立法法的修改话题为广大网友进行解读。

　　主持人：

　　刚才我们探讨的都是关于立法本身的话题，属于有法可依的范畴，接下来我们要说的问题是有法必依。这次在立法法修正案草案中也提到关于法律可执行性的相关要求，如何能把定好的法律在比较完善的结构下执行下去、落地生根？

　　马怀德：

　　现在很多立法主要的问题在于缺乏可操作性，执行性差、针对性差、有效性差。为了解决这个问题，立法法修正案草案明确提出，立法要有效地适应经济社会发展和全面改革的要求，同时法律规范要明确具体、具有针对性和可执行性。不能执行的条文，非常抽象、笼统、原则性的条文尽可能不写。所以我们改变了原来立法过程中宜粗不宜细的习惯，而是强调立法要能够精准，要能够针对社会生活有效地解决实际问题。

　　同时强调，因为很多法律毕竟还是相对原则的，是需要靠配套的法律法规规章甚至规范性文件来落实的。所以这次立法法修正案草案提出，法律如果规定要求有关国家机关针对专门事项做出配套的具体规定的，有关国家机关应该及时做出规定，实际上就是配套立法要跟进。比如个人所得税法出台后应该有一个个人所得税法实施条例，土地管理法出台后应该有一个土地管理法实施条例。这种配套的法律法规规章和配套性文件的出台也能有效地保证法律法规的可操作性和执行性。

　　当然由于立法实践中部门之间权力交叉冲突，部门利益长期影响着立法，所以在遇有矛盾的时候大家都绕着走。很多法律条文本来有具体可操作性，但是比如两个部门或者三个部门对条款意见不一时，往往采取的消极办法就是取消这个条款，从而失去了可操作的具体明确的条款。所以，改变部门起草法律的格局有助于解决这一问题。

　　主持人：

　　于教授，您刚才在谈到公民参与立法的过程中说这对公民的素质要求更高了，那我们现在谈到怎么能够让法律的可执行性增强，其实对于立法者的要求也是提高了的对吧？

　　于安：

　　是的。可能有一个原则性、方向性的要求就是人大要来主导立法，这就有两个问题：一个是对人大及其常委会组成人员的议事能力提出了更高的要求，怎么来达到这个要求，以后我们可以在代表法里面，在议事规则里面来进一步贯彻立法法关于人大主导立法的问题。

　　另一方面，可能更主要的是对于立法机制的制度性安排。比如说人大常委会怎么去主导性地组织协调整个立法的过程，而不仅仅是孤立地来看组成人员或者代表本身。因为人大常委会的组成人员多数是要体现代表性，很多都是高端政治家，但是作用的发挥可能还是在制度框架下。

　　所谓制度框架，比如说怎么来协调好起草工作有关机关的相互关系，怎么听取社会各方的意见，怎么发挥人大工作机构的作用，怎么发挥人大专门委员会的作用。实际上他是要通过组成人员或者代表的作用，和这些代表的工作机制的制度性安排，这两方面来保证人大的主导性作用得到发挥，并且得以保证。

　　马怀德：

　　我们国家全国人大常委会一百六七十人的组成中，真正有过法律背景的人比例是比较低的，这和有些国家相比有很大的差距。比如在美国，美国参众两院议员构成中有一半以上都是有过法律教育背景或者都从事过律师职业的，这有助于他在具体的法律起草过程中发挥他专业能力和专业长项。

　　另外，人大会期比较短，全国人大常委会每年开六七次会议，每次开会不超过一个星期。长期积累了那么多法律草案需要审议、研究和探讨，但是由于时间的限制、人员的能力，又分散在全国各地，集中在一起开一次会只能审议个别一两部法律。一年下来全国人大常委会只能审议十几部法律，这与现在的立法需求相比是有很大差距的。

　　所以为了有效地完成我们全面深化改革的任务，完成这么繁重的立法任务，我认为第一是像十八届四中全会要求的那样，增加常委会中有法制实践经验的常委会委员的比例；二是要延长人大常委会的会期，一年开六次可以，但是每次是不是可以开两个礼拜，甚至三个礼拜；三是要加强他的能力建设，包括立法辅助人员、立法辅助机构，常委会工作机构的能力建设。

　　总之，要完成繁重的立法任务，应该在立法能力的提高上面再下大功夫。

　　涂铭：

　　从我们全国人大代表的范围来看，除了我们的司法机关和一些领导之外，律师的比例非常低，好像也就十几个人，他们参与立法的热情非常高。从平时我们采访的一些人大代表来看，他们对一些问题都能够结合自己的实务来提出很科学、很合理的建议。我认为今后这应该是一个方向，来扩大具有法律知识背景的人参与到我们立法机构中去，发挥更大的作用。