张青玉 新加坡发展工业园区的新动力对中国传统工业港区转型升级的启示 | 邵勇 赖鸿展 张青玉 | 时代建筑2019年第4期

新加坡发展工业园区的新动力对中国传统工业港口转型升级的启示

深圳自贸区赤湾区空产业升级布局实践

新加坡工业园区的新发展对中国传统工业港区转型升级的启示

深圳赤湾自由贸易区产业升级与空间规划实践

邵勇赖宏展张庆宇邵勇赖宏展张庆宇

摘要

本文简要回顾和总结了新加坡工业园区发展的背景和产业升级特点，重点阐述了新加坡工业园区发展的五个阶段，并以新环境、新形势下推动新加坡工业园区升级的“新动力、新引擎”为切入点，为我国传统工业港区的转型升级提供有益的借鉴。探索深圳自贸区赤湾区产业升级空布局的理想框架，努力打造产业功能集聚、现代服务引领、多元化创新、功能复杂、港城一体的现代科技新城。。

新加坡作为一个城市国家，土地资源极其匮乏。截至2018年，其土地面积为724.2 k㎡①，土地复垦率高达23%。就是这样一个需要填海来补充土地资源的国家。半个世纪以来，它完成了发达国家需要100多年的工业化进程，成为发达国家和全球门户城市。20世纪60年代中华人民共和国成立期间，新加坡经历了政治动荡、经济贫困和人民生活困难。现在新加坡已经成为国际贸易中转中心，东南亚重要的金融中心和运输中心，世界第三大炼油、电子产品制造和生物医药研发基地。建国以来，新加坡开创了以港口和工业园区为基础的新型工业发展模式，成为许多发展中国家学习的标杆和典范[2]。

1新加坡工业园区的发展背景和产业升级过程

新加坡经济的快速发展与以工业园区为载体的产业发展密切相关。在经济发展的过程中，政府明确认识到，让新加坡富裕起来的唯一途径就是走工业化道路。建国初期，传统的商业经济体制已经不能为新加坡提供大量的就业机会。此外，马来西亚、印尼等国在航运贸易上与新加坡有着不可避免的竞争关系，新加坡受到自身经济条件和地理环境的制约。工业化中的核心制造业很难在经济体系中自发生存和发展。因此，为了解决制造业发展的瓶颈，新加坡政府提出了集中精力做大事的方法，旨在政府领导下发展制造业。1961年，新加坡经济发展局成立，并牵头拨款1亿新元用于裕廊区基础设施建设，建立了裕廊工业城，这是新加坡第一个工业园区。②(句容镇总公司(以下简称JTC)是园区的开发管理机构，主要负责工业用地开发和基础设施建设[3]。其开创性的工作开辟了土地，建造了一些标准工厂和主要港口、铁路、公路、电力、供水和其他基础设施，以协助和支持工业发展[4]。截至目前，根据新加坡统计局历年的经济数据，制造业一直是GDP的重要组成部分。随着许多国际大都市产业结构的升级，工业用地规模和平均工业用地都在萎缩，而新加坡的工业用地不是萎缩而是增长[5]。如今，新加坡已从传统的转口经济转变为制造业、R&D和商业相结合的新经济，其中政府主导的工业园区发挥着巨大作用，是经济发展的主要驱动力(图1)。

图1:20世纪60年代的新加坡裕廊工业区和今天的裕廊工业区

回顾新加坡的工业发展，工业园区的发展和产业升级大致以十年为一个周期，经历了劳动密集型、技术密集型、资本密集型、技术密集型和知识密集型五个阶段。在每个阶段，政府主导的工业园区都成为经济发展的新引擎和新动力。政府还积极出台不同的经济政策，鼓励企业参与园区的管理和发展，能够准确定位产业发展方向，应对外部经济形势和内部发展需求的变化，及时提出相应的对策，更新工业园区发展模式。虽然中国的工业化发展由于条件不同不能完全照搬新加坡的模式，但新加坡各个阶段的发展模式在一定程度上可以对中国的大小城市起到一定的借鉴作用(图2)。

图2:新加坡工业园区发展和产业升级的不同阶段

1.1开辟劳动密集型产业的发展阶段

新加坡在20世纪60年代建国之初，国家前途相对不明朗，新加坡大胆提出发展工业园区的计划。此时产业布局尚未成型，行业间需求空还处于探索阶段。初期选择了沼泽密布、人烟稀少、远离市中心的句容，建设一个20 k㎡高度的工业园区进行工业开发。新加坡政府颁布了《经济扩张刺激法》和《土地征用法》，给予外国企业税收优惠，允许政府以非常低廉的价格征用土地，从而为吸引外部投资和内部扩张奠定了基础。一方面可以帮助外资企业降低税收和土地租赁成本，将企业有限的资金用于产品生产和工厂建设；另一方面，政府建设基础设施，提高就业率，为快速工业化提供便利，从而形成外企与政府共荣共担风险的运营模式。

当时，发达国家正寻求将低端制造业转移到海外基地。新加坡抓住这个机会，开始大力发展劳动密集型产业，主要考虑解决就业问题，而不是注重产业附加值。政府还在国内外进行了广泛的宣传，以吸引国内外资本在句容工业区投资。到1965年，句容码头开始开放，工业区内的制造业开始不断投产，句容工业区开始呈现出全新的面貌。规划句容工业区时，首先在靠近港口的海岸线上发展沿海重工业，其次在内陆设置一般工业和轻工业，最后在被绿色景观隔离后设置居住区。这种规划可以保证工业区和居住区的适当分离，减少工业区对居住区的影响。工业区周围也规划了配套的生活设施。先进的规划理念已经考虑到了未来工业园区职业-居住比例的平衡。这个阶段是工业园区的起步和探索阶段。

1.2为技术密集型产业的发展阶段

随着失业问题的解决和发展高附加值产业的需求，新加坡开始从劳动密集型向技术密集型转变。产业的发展也会促进产业间的需求空，这已经成为新加坡决策者的共识。根据新加坡经济发展局1980年公布的数据，制造业占GDP的比重从1960年的13.2%到1970年的19.7%，再到1980年的22.7%[6]。工业用地面积也从730 h㎡增加到1 377 h㎡[14]，再到1980年的3 345 h㎡。随着产业规模和经济的快速发展，有计划的产业布局逐渐形成，1971年新加坡的概念性规划中就明确表达了产业的总体布局空。一方面，工业区分布在新加坡市中心的“绿色中环”周围，即在新加坡的西端、北端和东端预留产业集群用地；另一方面，新加坡的城市结构分为“城镇”层级和多中心，即新加坡的新城模式，在城镇边缘设置轻工业用地，实现就近就业，共享设施，缓解交通压力。

生产性服务业在发展制造业的同时，协同发展，支持制造业取得良好进展。在技术培训和科学研究开发方面，新加坡政府建立了国家培训中心，并与其他国家联合建立了科研机构。政策方面，政府实行三年工资增长政策，变相增加园区企业经营成本，迫使企业提高生产技术，逐步淘汰落后劳动密集型产业，发展技术型产业。现阶段，石化产业拟沿新加坡西部裕廊工业区裕廊岛南部海岸线发展；北部双溪布洛发展木材加工和建筑业；导航空产业在东部樟宜机场附近发展[6]，其中句容化学岛和双溪布洛建材生产加工是当时的主要代表。

1.3进入资本密集型产业发展阶段

自20世纪80年代以来，新加坡的整体经济结构转变为资本密集型，产业结构从传统制造业演变为包括制造业和服务业在内的高附加值产业。工业园区的发展在集聚区和产业之间变得越来越明显空。在新加坡长期统一的规划下，产业空的宏观布局不变，产业空的演进是为特殊产业的精细化集中发展做准备。同时也在探索新的工业材料形态，其选址需要本着长远发展的原则反复考虑，既要结合现有设施，又要考虑未来的拓展和方向【特殊的产业类型和新的工业材料形态也对工业园区提出了新的要求，比如配套设施、容积率、厂房的建筑形式等。芯片制造园和科技园就是这个阶段的产物。政府的主要职能是调控“经济结构调整战略”，目标是使新加坡成为以科学技术、技能和知识为基础的现代工业体。

现阶段，由于中国的改革开放和东南亚国家的经济崛起，新加坡的劳动密集型和技术密集型产业几乎没有竞争优势。依靠以前的工业基础，把工业活动转向提高生产效率和高附加值，是一个明智的选择。到1984年，跨国公司每年在资本密集型制造业上投资17亿新加坡元。JTC作为新加坡工业园区开发和管理的先驱，开始规划新的工业园区，以应对高附加值产业。这也直接促进了一种新型公园“科学园”的出现，除了工业用地之外，科学园还包括办公室和R&D厅空。新加坡第一个科学园建于1980年，离新加坡国立大学很近。主要用于制造业的科技研发，除承担制造和生产活动任务外，还具有较高的生产服务水平[6]。

1.4进入技术密集型产业发展阶段

随着20世纪90年代中国和南亚新兴市场的崛起，科技不断升级，新加坡乃至世界上许多国家都面临着经济转型的压力。新加坡政府采取的经济战略是向“经济上游”升级，表现在产业集群和提高工业园区土地产业的产出率，即更加重视R&D，全面发展产业链，最大限度地利用土地。具体来说，在新加坡1991年的总体规划中，根据教育资源和工业基础，规划了南北两个科技走廊。现阶段行业空不断优化，根据产业链发展需要进行调整，容积率也再次提高。为了最大限度的利用土地，厂房有重叠工厂和斜坡工厂。新加坡的土地政策也在这个阶段进行改革。《21世纪工业用地规划》(IP21)提出通过协商和自愿集体回购的方式，以市场价格收回低附加值、低容积率的土地，然后更新土地用于引进高附加值产业集群。

在此期间，新加坡在电子、石化和精密工程行业发展迅速。由于土地面积小，工业发展需要大量的土地资源。复垦与扩建已成为工业发展的新选择空。JTC开始开垦和巩固句容南部的七个小岛。经过整合，总面积达到9 k㎡，成立句容化学岛。整个产业布局围绕炼油工业、发展基础化工、中下游石化工业等。，并将整个石化行业纳入行业整合，具有很大的竞争优势。在复垦的同时充分利用现有空空间，通过创新设计最大限度地利用现有土地和更新老工业区，引进和提升土地产出率较高的产业。1992年，JTC还更新了裕廊东老工业区的工业用地，开发了新加坡第一个国际商务园区(IBP)[7]，成为新加坡工业园区转型发展的新代表。现代制造业综合园区的特点是与传统产业互联互通、交通便利、基础设施完备、长远规划、商办一体化，并提供合作创新平台，从而推动工业园区向“经济上游”升级。

1.5进入知识密集型和创新型产业发展阶段

2000年至2019年，面对国际经济环境的变化，科技创新成为新加坡、中国等国家提高社会生产力和综合国力的战略支撑。相应地，在现阶段，新加坡一方面牢牢把握知识经济和科技创新的价值和投入，另一方面又采取长期规划的态度来应对未来可能发生的变化。在产业规划和工业园区发展方面，有必要重新考虑新的物质形式，以适应和应对未来复杂多变的经济活动。因此，新加坡的规划管理系统在这里进行了调整，重新划分了土地使用系统，并增加了“白色土地”的概念[8]，以增加灵活性。调整后的新工业用地功能高度混合，可兼容商业、商贸、R&D、低污染轻工业和休闲娱乐功能，为工业园区的选择和未来发展提供多种可能性。

在这种背景下，为了适应知识经济和技术创新的需要，以新加坡最新尖端工业园区为代表的One-North应运而生，旨在建设一个集工作、生活、学习和休息为一体的综合性知识型科技园。魏一科技城代表了新加坡知识型工业园区的最新特征和发展趋势，包括[1](图3和图4):

评论:

(1)根据Date.gov.sg的网站，新加坡的土地面积通过填海每年都在变化。参见:http://www.date.gov.sg/

②根据JTC网站数据，裕廊集团(原裕廊镇政府)是新加坡贸易工业部下属的官方机构，成立于1968年，是新加坡最大的工业地产开发商。在过去的40年里，裕廊集团开发和管理了38个园区，拥有超过7000名来自当地和跨国公司的客户。裕廊集团旗下的园区包括特色工业园区、高科技园区、石化和生命科学园区等。参见:http://www.jtc.gov.sg/

③白色土地，由于市场瞬息万变，规划无法准确预测土地市场的未来发展，因此新加坡城市更新管理局在1995年提出了“白色土地”的概念。“白色土地”允许开发商在不超过总建筑量和满足政府要求的基本配置的情况下，决定剩余建筑面积的使用。

④魏一科技城充分展示了新加坡在知识和创新密集型经济方面的成就。根据edb.gov.sg的网站。

5见http://www.ura.gov.sg/

6见https://surbanajurong.com/

⑦在深圳南山集团委托集团规划的赤湾区总体规划和城市设计中，提出了“吃厢打坊”的设计理念，以餐饮、娱乐、休闲为主的综合性商业配套群体契合了赤湾区“池”和“湾”的谐音。

[1]王，沙永杰，魏娟娟。新加坡的城市规划与发展[J]。上海城市规划，2012 (3): 136-144。

[2]朱。城市发展战略规划的发展机制——新加坡政府促进城市发展的经验[J]。城市规划交易，2012 (4): 22-27。

[3]见-托库姆春。新加坡规划工业基地[C]。新加坡:新加坡规划师学会，1998年。

[4] JTC。21世纪工业用地规划[M]。新加坡:裕廊镇公司，1988: 8-24。

腾Xi。新加坡制造业布局与形成机制研究空 [C]。广州:可持续发展的理性规划——2017中国城市规划年会论文集(14规划实施与管理)，2017。

[6]滕Xi，沙永杰。新加坡工业的发展历史及启示空 [J]。上海城市规划，2014 (4): 77-82。

[7]规划和；城市设计(中国)裕廊国际。新加坡在中国的规划经验[M]。北京:世界图书出版公司，2012: 1-9，210-235。

[8]黄泰之，叶丽安-何得利尔。四十年的变革，新加坡的土地利用，1960-2000[M]。新加坡:东方大学出版社，2004: 59-90。

李国桢。新加坡城市研究[M]。上海:上海交通大学出版社，1996: 35-70。

[10]张庆宇，邵雍。新加坡的城市-工业综合规划和发展。(2019-05-24)[2019-5-30]新加坡https://surbanajurong.com/perspective/市-产业-综合-规划-开发/。

如需完整深入阅读，请参阅《时代建筑》2019年第4期《新引擎:国家新区新城引领城市群发展》，邵勇、赖宏展、张庆宇《新加坡工业园区发展新动力对我国传统工业港口转型升级的启示:深圳自贸区赤湾区产业升级布局实践》，未经许可不得转载。

作者:新加坡余省集团

关于作者:邵勇，男，新加坡余省集团首席规划师，新加坡国立大学环境与设计学院硕士，新加坡规划师协会注册会员；赖宏展，男，新加坡余省集团策划人，新加坡国立大学环境与设计学院研究硕士；张庆宇，男，新加坡余省集团董事，新加坡国立大学环境规划博士