阿地力·艾尼：新疆建省的基础

1884年11月17日(广西10年9月30日)，清政府正式批准新疆建省，标志着清朝对边疆地区的统治方式发生了变化。

在新疆建省的成功示范作用下，清政府陆续在台湾、东北地区建立行省制度，在蒙古、西藏等地区也开始了筹议建省过程，凊政府变革对新疆统治方式的原因，一方面是在外来的冲击下，清帝国在向近代国家转型的过程中通过对边疆地区实施制度的建构，将原本具有多样性特征的帝国逐渐地整合到一元化的中国里”；[1]另一方面清政府对新疆所持续执行的一体化政策及新疆自身所具有的因素，同样为新疆建立行省制度提供了基础。

一

从某种意义上讲，从传统中国向近代中国的转型，就是一个从“天下”成为“国家”的过程。[2]中国历史上也具有“国家”观念的遗产，有学者将帝制中国时期的国家观念分成三个层面:在位的专制君主为集中象征、维系着君主统系时代相承的王朝、超越具体王朝而始终存在的政治共同体的观念。[3]这种国家观念的核心内容是王朝观念，对国家的认同也只是对王朝与文化的认同，王朝成了国家的代名词，与近代国家观念相比，传统中国是一个普世王国的形态，没有主权、疆界的观念。[4]

现代国际政治理论认为，国家的认同必须依赖于主权国家体系中“他者”的存在才能够形成，“民族一国家只存在于与其他民族一国家的体系之中”。[5]近代世界就是以主权国家为基本单位的集合体，传统中国在西方的冲击与压力下被迫在屈辱的过程中逐渐接受了这一体系及其所内涵的近代民族国家要求，通过实施制度建构和政策调整，把中国塑造成为拥有独立主权和完整领土的近代国家，“缔约各国在确立边界过程中，从某种程度上来说，也无意识地帮助了中国主权的定形。随着国际法成为国家关系的准则，对中国主权的不断侵犯就形成了对中国剩余领土的主权承认”。[6]国际法的引入催化了近代中国国家观念的衍变，使清政府逐渐认识到自己不是天下的中心，而只是“万国之一”，诚如郑观应所言:“公法者，彼此自视其国为万国之一，可相维系，而不可相统属之道也”。[7]

近代中国所面临的边疆危机则与这种衍变有着更加直接的关系。边疆危机几乎贯穿了中国近代的始终，只是在不同的时期表现的程度不同而已。十九世纪的下半叶，随着列强的不断侵略，中国边疆地区出现了普遍的危机，清朝统治相对薄弱的东北、新疆、蒙古、西藏、台湾等领土，日益成为帝国主义侵略的目标。清代前期所形成的“因俗而治”“分而治之”的治边政策已经不能抵御列强的入侵，不能确保边疆的安定和领土的完整。随着这种危机的不断加深，清政府也敏感地意识到传统的中国版图统治难以与列强对抗，从而采取移民实边、建立州县体制的办法加快一体化的进程，将国家权力同质性地渗透到边疆地区，使传统的治边政策和制度建构发生了重大变化。清政府首先在新疆建立行省制度，又陆续在边疆地区建省或筹议建省，从而通过政治制度的变革来实现国家的整合。

促使清王朝重新审视统治新疆社会政策的契机，是清政府内部出现的“海防”与“塞防”的争论。1874年日本出兵台湾事件给了清政府极大的冲击，因为在受到西方列强侵略的同时，又开始受到原为东方小国日本的侵略。清政府内部兴起必须立即加强中国东南海防的议论，但是对外的巨额战争赔款和在国内的频繁用兵，使清王朝陷入深刻的财政危机之中。因此，围绕着是否应该收复新疆的问题，清政府内部展开以李鸿章为主的“海防”论和以左宗棠为主的“塞防”论的大争论。

海防论者认为:北京距海岸近，而新疆则距京师远，因而边防不如海防紧要；朝廷财政拮据，而新疆之役毫无胜算，因而不得不考虑此役是否可行；新疆土地贫瘠，实用价值有限，不值得花这样高的代价去收复；新疆的周围都是强邻，不能长期固守；缓期收复新疆并不是要放弃前代皇帝征战所得的领土，只不过是保存实力，以待来日的明智之举。

塞防论者认为：新疆是西北防务的第一线，它守卫着屏障北京的蒙古，若新疆有失，蒙古将不可守，京师也将会受到威胁；西方列强此刻尚未造成直接入侵的危险，而俄国人在新疆的推进已经成为直接的威胁；不应将塞防军费转用于海防，因为已经对海防拨了固定的军费；列祖列宗百战经营的土地不应放弃。[8]

海塞防之争不仅仅是一个涉及到国防经费使用和国防战略重点放在哪里的问题，而是中国的整合从“何处”着手的问题，清政府最终采纳塞防论者的建议，决定收复新疆。这场争论促使清王朝重新审视统治新疆的社会政策，并最终决定在新疆建立行省制度。

二

新疆之所以成为清末边疆地区第一个建立行省制度的示范地点，与长期的理论准备有着直接的关系。早在道咸年间，一批经世致用的学者已经开始关注西北尤其是新疆问题，他们中的重要代表人物龚自珍在1820年代就新疆建立行省提出了自己的建议，反映在他的《西域置行省议》《安边绥远疏》等几篇著名文章中。龚自珍反对弃疆之说，提倡移民垦殖，龚氏的建省计划甚为具体周密，包括设立总督、巡抚、布政使等具体官员，设立50县3州等基层政区组织；龚自珍已经注意到新疆的重要战略地位，提出把临近北边俄罗斯的塔尔巴哈台和临近西边浩罕、布鲁特的乌什、喀什噶尔建为直隶州，将西北的伊犁划为东西两府，总督驻伊东府；在对待当地的王公伯克政策方面，龚自珍也做了周密的考虑和安排。龚自珍是“清朝第一个建议在新疆建省的人，也是第一个提出新疆具体行政建置方案的人”。[9]袭自珍的建议虽未得到清廷的认同与采纳，而且他的建省计划与最终的建省方案相比虽也有一定的出入，但他的建省思想影响深远，为后人进—步探讨新疆建省起到了重要的借鉴作用。

另一位著名学者魏源先后撰写了《西北边域考》及《答友人问西北边事书》等著作，倡言新疆改设行省，并在《圣武记》中明确提出“列厅障，置郡县”之议。龚自珍和魏源的思想，深刻影响到新疆建省的具体规划者左宗棠的新疆建省理论。

在新疆被收复前后，江苏学者朱逢甲作《西域设行省议》一文，提出新疆“足立为行省”的构想，在文中朱逢甲也提出了具体的建省方案和行政建制，并阐明了建设行省的必要性。朱逢甲提出将新疆分为山南、山北两省，设两总督，阿克苏与乌鲁木齐分别为两省巡抚驻节地。[10]朱逢甲关于新疆建省构想的最大特点在于根据新疆的地形规划政区，但因其一介布衣，人微言轻，他的言论不足以引起清政府的重视而成为一纸空文，[11]但朱逢甲的主张，也同样是新疆建省理论的一个组成部分。

龚自珍、魏源和朱逢甲的新疆建省设想使新疆建省具有了一定的思想基础，左宗棠、谭钟麟和刘锦棠等提出的建省方案既是这一思想的延续和发展，也使新疆建省从理论准备走向具体的实施。左宗棠曾先后五次上书清廷奏请在新疆建省，光绪六年（1880年）四月十八日左宗棠在《复陈新疆宜开设行省请先简督抚以专责成折》中阐明了他的具体建省方案：以乌鲁木齐为新疆总督治所，阿克苏为新疆巡抚治所，将军率旗营驻伊犁，塔尔巴哈台改设都统，并统旗绿各营。并增设伊犁兵备道一员，塔尔巴哈台增设同知一员，以固边防。北路镇迪道应仍其旧，另设广安道(驻吐鲁番）、阿克苏道和喀什噶尔道，左宗棠还提出了一整套完整的道、府、州、县及其辖境的行政建制方案。可以看出左宗棠的方案与龚自珍有相似之处，是郡县制与军府制并行的双轨制，因为左宗棠深知清政府不可能尽撤八旗之戍，只好用内外分工来限制军府官员对政事的干预。

清政府正式接收伊犁之后，时任陕甘总督谭钟麟提议在新疆建省，主张渐进改革新疆行政体制，并反对左宗棠拟官太多的方案，谭钟麟提出北疆无需另设多员，将吐鲁番作为南路城池，在吐鲁番以西以南的七城各设一官，在喀什噶尔、阿克苏两处各设寻道一员，皆归钦差大臣统辖，“庶地方有所责成，民心有所系属”。[12]

刘锦棠作为新疆建省的实际执行者，并以自己在新疆七年之久的实地调査，在基本遵循左宗棠建省方案并有所变通的基础上，提出了比较切合新疆实际状况的具体建省方案。刘锦棠在《新疆各道厅州县请归甘肃为一省折》中提出，由于新疆各厅州县为数太少，甘肃新疆唇齿相依，历来经营新疆者，均以甘肃为基地，并拟请将哈密、镇迪道等处及议设南路各厅州县，并归甘肃为一省。刘锦棠对谭钟麟在七城各设一官的建议提出了不同看法，在《遵旨拟设南路郡县折》中指出：“査吐鲁番现不在八城数内，自土城以西，喀喇沙尔、库车、阿克苏、乌什是为南路东四城；叶尔羌、喀什噶尔、英吉沙尔、和阗是为南路西四城，应该八城通盘筹划，一律改设郡县”。[13]在此考虑的基础上，刘锦棠提出了具体的行政机构的设置，由于刘锦棠的方案比较切合当时新疆的实际，而且折中了左宗棠和谭钟麟的方案，最终获得了清廷的批准，刘锦棠也被任命为新疆首任巡抚。

以上所述龚自珍、左宗棠等人的建省思想和方案，为新疆建省提供了较为完整的理论基础。在其它的边疆地区，不论是建立行省制度的台湾和东北还是筹议建省的蒙古、西藏，都缺少象新疆建省这样长期和完整的理论资源。因此新疆之所以成为清末边疆地区最早、藩部地区唯一设立行省制度的地区，理论准备起到了重要的作用。

三

清末在新疆地区成功建立行省制度，也与清政府在边疆地区所持续执行的“一体化”政策有着密切的关系。清朝在实现全国的大一统之后，在“因俗而治”的治边理念下，对边疆地区实行了多样化的治理措施。在这种统治下，大部分边疆地区都享有—定程度的自治权，产生权力和义务上的差异，导致边疆地区作为国家整体有机组成部分的功能的弱化，从而弱化了中央与边疆地区的统属关系。清政府在将边疆地区纳入统一的国家政权的过程中，不论是以武力征讨还是和平招抚的方式，基本上承认各民族统治者旧有的权力，对他们封以爵位，给与程度不等的政治特权。在封建帝制时代，地方权力保留越多，以皇权为代表的中央权力就必然越少，二者在本质上是相互矛盾的。因此，清政府主观上出于加强中央集权的统治，对边疆地区采取内地化与一体化的统治措施也就成了清廷的必然要求。

清政府在对新疆的政治改造过程中，内地化的倾向表现在许多方面。过去在新疆地区很少有完备的户籍管理制度，统一新疆之后，清政府按照内地经验，开始在新疆地区试行户籍管理制度，“每隔五年行査一次”人口；[14]清政府将儒家文化中通过表彰节妇、烈妇等舆论道德力量实行社会控制的旌表奖励制度也移植到新疆社会中，“新疆各部落地方，如有妇女拒奸尽节者，随案声明，照内地体例一体准其旌表”；[15]在职官制度方面，各族官员仿照内地确定品级，各类伯克从三品至七品，相关的官缺制度、俸禄制度、拣补和迁转制度、回避制度、任期制度等都被引进，这表明伯克等贵族已被纳人官僚化的轨道。在建立基层组织方面，有明巴什(千人长)、玉资巴什(百人长)、温巴什(什人长)等分别管理城中的区巷和农村中的小庄，协助下级伯克管理和征收贡赋。就这些组织的功能来看，与内地的保甲、里甲制有相似之处；在经济制度方面，新疆地区在田赋、杂赋和税收等方面实行了纳人国家总体财政的赋税制度；在行政建置方面，清政府在统一新疆后，就开始了行政建置的内地化即设立府厅州县。州县制是建立在农耕经济类型之上的以官僚统治和固定税收为特征的政治体制，它是清代专制主义集权体制的政治基础，因此从清统治者的主观愿望来讲，更希望以州县制取代新疆原有的地方分权体制。1759年，清廷在哈密和巴里坤两地设立了直隶厅，隶甘肃省；1760年在乌鲁木齐设直隶厅，1764年在惠远城设伊犁直隶厅，1771年在辟展置辟展直隶厅，1772年在奇台设奇台直隶厅。这样便形成了北疆六厅，均隶甘肃。1773年升巴里坤直隶厅为镇西府，将迪化州(乌鲁木齐)改名为镇迪道。在建立厅的同时，还在新疆地区建立了一批县或巡检、县丞等地方理事机构，如昌吉县、阜康县、绥来县、奇台县、宜禾县等，基本覆盖了北疆各地。这样清廷就在北疆地区初步建立起了以巴里坤、乌鲁木齐两地为中心，道、府、县等多级并存的州县制系统，它在民政上隶甘肃，但在军政上仍受伊犁将军、乌鲁木齐都统等节制。这些一体化政策的实施，使新疆对内地模式和行政体制的受容性大大提高，从而使新疆向行省体制的转轨具有了制度基础。

清朝统一新疆之后，逐渐形成了在军府制下的多元行政管理体制，伊犁将军总揽军政大权，派驻各级驻扎大臣；南疆地区任命各级伯克，负责一般民政；北疆蒙古及哈密、吐鲁番维吾尔王公地区实行扎萨克盟旗制度，给予上层王公一定的特权；北疆部分地区实行与内地相同的郡县制，有学者将此模式称为“复合型的行政体制”。[16]与以往历朝统治新疆方式相比，军府制增强了其行政管理职能，特别是将地方民族首领纳入政府官员序列，去除了以往行政建制中对地方管理的羁縻色彩，从而使中央对地方的统治力得到了进一步的加强。因此在实行军府制统治初期，对巩固清政府在新疆的统治地位，巩固边防，建设、开发新疆确实起过十分重要的作用。[17]但这种管理体制具有许多先天的不足，它偏重于军事，不论是伊犁将军还是各级驻扎大臣，他们的军事责任要远远大于民事责任。因此在这种统治制度下，担任将军与各级驻扎大臣的多是长期从事统兵打仗的武职官吏，而且一般不直接过问与民众关系最密切的生产、赋税等事务，造成新疆“治兵之官多，治民之官少”的吏治状况，左宗棠对此情况恰当地指出：“或皆出自禁闼，或久握兵符，民隐未能周知，吏事素少历练……而望政教旁敷，远民被责，不亦难哉！”[18]军府制下职权形统实分，清政府为了削弱将军事权，把新疆分为北路、东路、南路三个统辖区，北路由伊犁将军直辖，南路由喀什噶尔参赞大臣综理，东路由乌鲁木齐都统掌管。喀什噶尔参赞大臣与乌鲁木齐都统名义上归将军掌管，但实际上均有很大的独立性，由此造成权利分散，自成系统，从而影响了各级机构的办事效率；军府制下的多元管理体制，造成地方政务管理上的多重性，不利于地方行政管辖权力的统一，突出表现在驻扎大臣制度与回疆的伯克制度两套系统难以协调一致。从名义上来说，各级伯克是清朝官僚系统的一部分，因为他们由清政府任命，有相对明确的职权范围，与内地官员一样有着大小不等的品级并且有严格的任免程序。但由于驻扎大臣并不管理回疆地区的民政事务，因此凡该地的田赋、教化、商贾、税务、治安、刑名等地方事务皆归伯克执掌，所以各级伯克在地方上自成系统，“在农民占多一半的维吾尔社会，伯克们压迫农民和其他商工群众的情况是十分严重的。他们往往敲诈勒索群众，力图在自己任职期间发家致富。此外，伯克与伯克之间也有矛盾……驻在新疆的清朝官员，也有不少贪官污吏。他们有不少人通过伯克们的陋规，剥削维吾尔人。清朝皇帝为了贯彻对回部的统治政策，想要制止清朝官吏和伯克们对维吾尔群众的压榨。但是，到19世纪60年代止，几乎没有取得任何成效。”[19]由于对各级伯克缺乏有效的监督制约机制，造成吏治的腐败，损害了行政质量，引发了社会矛盾，咸丰七年(1857年)库车迈买铁里领导的农民起义就曾提出要将伯克之缺革退的要求。[20]

在军府制下，各级驻扎大臣和各级伯克相对的“各自为政”，具有某种程度上的自治权力，这种统治模式是与清政府加强中央集权的主观愿望相矛盾的。现代化理论认为，国家权力若能够有效顺利地行使需基于以下的条件:国家的行政管理实行高度的中央集权，有助于力量的协调和资源的征用，从而可以支持现代化的进程；高度分权化和专门化的制度的发展，可以为政治作用的稳步扩大作好准备；行政体制中的中央、行省和地方三级的结合能为有效率的政治管理作出重要贡献；具备一支干练而熟谙规章制度的行政官员对于扩大现代化所必需的政治手段具有决定意义。[21]而军府制下的行政运作与官僚配备也与以上的条件相去甚远。清帝国在走向近代国家的过程中，为了使国家权力同质性地渗透到边疆地区，对边疆地区的统治政策的调整迟早会提上议事日程。1860年代席卷西北的各民族起义，阿古伯入侵新疆，军府制在这场内部危机和外部入侵中彻底倾覆，建立一种新的行政管理制度以代替军府制也成为清政府收复新疆后的一种诉求。

新疆得以顺利建立行省制度的一个重要因素是当地上层王公贵族势力的衰弱，未构成对一体化的强大阻力。在晚清筹议建省的蒙古、西藏地区，都有来自当地上层势力的强大阻力，如在蒙古地区，清廷已决定开放蒙地、移民招垦的情况下，当地的王公贵族依然不同意改制建省，而强调盟旗原有的自主权益。“在很大程度上，正是这一阻力使1906年开始就出现的朝野上下的筹蒙设省舆论动员，始终停在纸面和口头上，没有成为现实”。[22]而新疆当地原有的上层势力象蒙古准噶尔贵族已被武力消灭，和卓已被放逐，已不构成对清政府变革管理方式的任何阻力。一般来讲，对旧制度的废除，都会遭到它的直接收益者的竭力反对，所以新疆建省最大的阻力本应是一大批旧制度的既得利益者——当地的王公伯克们，但十几年的战乱却使“新疆久乱积罢之后，今昔情形判若宵壤”，[23]库车郡王爱玛特、吐鲁番郡王阿可拉依等，都受到起义农民的镇压，其他大部分伯克已家产荡尽，衰败没落了。昔日的王公伯克及其后裔甚至流离混迹为民，势力最大的吐鲁番库车郡王“廉俸无几，卯粮寅支，负债既深，拮据万状”，[24]只有哈密亲王“回众尚多，差堪自立”。[25]因此对此时的伯克们来说，他们迫切需要的是清廷的扶植和支持，他们已经没有任何的资本和能力去反对制度的变革，这点也是新疆建省得以顺利进行的重要内因。

新疆建省，是近代中国转型的连续性进程中的重要一环，是对边疆治理制度近代化的重要举措。通过建省，清政府基本上实现了新疆与内地的政治一体化。在新疆建省的成功示范作用下，台湾、东北、蒙古、西藏等边疆地区的政治一体化的进程在随后的历史中一以贯之地继续着。因此新疆建立行省制度顺应了近代中国转型的内在发展规律，为奠定近代中国的基本格局迈出了重要的一步。

按，作者阿地力·艾尼，男，维吾尔族，中国社会科学院中国边疆研究所副研究员，主要研究方向为近代中国疆域史研究。原文载《新疆大学学报》（哲学·人文社会科学版）。