丁九成清代专题之访谈︱倪玉平：危局中被迫转型的晚清财政

今年春天，科学出版社出版了清华大学历史系教授吴玉平的新作《从国家财政到财政国家：清朝咸同年间的财政与社会》。这是“清代财政史四种”之一。

倪教授长期从事明清史，尤其是经济史的研究，在清代财政史领域出版有《清朝嘉道财政与社会》、《清朝嘉道关税研究》、《清代漕粮海运与社会变迁》等多本学术专著。在倪教授看来，自1840年第一次鸦片战争，中国走上了一条和传统迥异的道路，但中国社会的真正转型，发生于稍后咸丰、同治年间。而就财政体制和财政结构而言，这一时期的中国经历了从国家财政到财政国家的巨大转变，以传统农业型租税为主体的财政制度全面崩溃开始向以工商业税收转型。近期澎湃新闻记者采访了倪玉平教授，请他谈谈近代变局中的清代财政。

清华大学历史系教授倪玉平

澎湃新闻：晚清所经历的变局，1840年鸦片战争和1851年太平天国运动是两个重要事件。一外一内，引发了晚清财政的“大出血”，而传统财政手段无法应对。这个财政“创面”对清政府来说是多大的危机？

倪玉平：确如所言，第一次鸦片战争和太平天国运动是清朝历史上，也是中国历史上非常重要的事件。一般而言，学术界是以第一次鸦片战争为晚清史和中国近代史的标志。而太平天国运动是清朝历史上最为惨烈、死伤人数最多的反清斗争，对晚清时期的政治、经济和社会都产生了巨大的影响。

从财政的角度来看，这两件事都对晚清财政制度也产生了非常重要的影响。在此之前，清代的财政收入每年约为白银4000万至4500万两，其中有2500万两左右来自于土地，被称为地丁钱粮。其次为盐税，超过500万两，第三是500万两的关税。最后一项常规收入是杂税，没有明确的统计，但大致估计为100万两左右。此外还有每年约400万石的漕粮实物收入。这就是第一次鸦片战争之前，清代财政收入中的常规收入的总体情况，每年虽有变化，但变化的幅度不大。除了常规的财政收入，还有一部分应急性质的收入，一是捐纳，一是报效。捐纳是政府直接标明价码，把官缺和科举制度中的监生、进士等头衔卖给有钱人。报效是商人主动捐钱给皇帝、重大的军事活动和工程，不需要奖励。当然，政府也会通过别的方式给这些商人一定的补偿。

财政支出方面，清代人自己的划分非常细，一共有12项，分为皇室经费、宗室和官吏俸禄、兵饷、驿站经费、科场学校经费、河工塘工经费。和突发的战争军费、发生灾害时期的蠲免相比，这些都属于财政上的常例支出。嘉庆、道光时期，日常财政支出的主体是兵饷和河工经费，兵饷约到2000万两，河工上千万两，战时军费和蠲免开销不在其内。所以平时朝廷基本比较节俭，财政收支相抵后剩余的钱变会存到户部银库，乾隆四十三年（1778年）的户部库存银多达83408014两，是清代的最高记录。一旦碰上突发事件，清政府就会采取捐纳和报效的办法来弥补赤字。

正如您所说的“大出血”，第一次鸦片战争和太平天国运动都让清代大出血。

第一次鸦片战争的财政支出，主要包括三部分，即战争开支、赔款以及被英军掠夺的钱款。战争开支方面，据陈锋等人的研究，不少于2000万两。关于战争赔款，中英双方所签订的《南京条约》规定，由清政府向英方赔偿鸦片烟价600万元，代偿行商欠款300万元，英军军费1200万元，总计2100万元，分四年偿清，如未能如期付款，则每年付5%的利息。当时中方的赔款按银7钱合银1元计算，共计1476万两，自1842年到1845年分七期偿还。被英军掠夺的款项，比较重要的包括广州的赎城费600万元，掠夺宁波官库等120万元，扬州赎城费50万元，上海赎城费100万元，南京犒师费100万元。后英国为迫使清廷尽快签定协议，同意将赎城费等250万元归入赔款总额，而未纳入的为800余万左右。以上三者合计，鸦片战争使得清廷的财政支出，折合成白银，多达4500万两左右，相当于清政府一年的全部财政收入。但当时清廷的财政已经非常紧张，1842年户部银库结存账面余额不过1300万两，次年993万两，如果再扣掉后来才被发现的银库亏空925万两，几乎一贫如洗。所以在无奈之下，第一次鸦片战争的赔款只能由各省分摊。其中广东筹款最多，支付了10325000两。其他的省份包括江苏支付285000两，浙江支付975000两，安徽支付610000两。

中英签订《南京条约》

太平天国起义对清代财政的打击更大。关于太平天国起义的总开支，清人王闿运在《湘绮楼日记》中记载，镇压太平天国“用银二万八千余万，钞七百六十余万，钱八百十八万贯”。不过，具体实数究竟是多少，恐怕已经很难搞清楚。彭泽益先生根据中国社会科学院经济研究所藏清代钞档及当时各省督抚、统兵大臣的文集、奏稿等，统计出清政府镇压太平军的军需开支总数为银1.7亿余两，镇压捻军的军需开支总数为银3173万余两，合计共银2亿两。但彭先生亦言：“上表所列四亿二千二百多万两军费支出，远不是完备的”。考虑到缺漏部分，“最低估计当不会少于现有军费数的一倍，约在八亿五千万两。”如果将此数额分摊至每一年，再加上第二次鸦片中的开销，每年的军需开支将在4000万两以上，已经超过道光时期的全年财政总收支。财政的困难，仅凭枯燥的数字就已经可想而知了。

澎湃新闻：暂且不论晚清之危机，只就传统国家财政来说，在“量入为出”的原则下，其应对非常情况时的韧性如何？

倪玉平：晚清时期，有所谓“三千年未有之大变局”的说法。在这一时期，整个中国社会发生了天翻地覆的变化。这时咸丰同治时期财政发生转型、由“量入为出”到“最出为入”转变的最重要背景。

自西周以来，“量入为出”的财政原则一直是历代中国王朝所遵行的基本财政政策，而与之相对应的“量出为入”则被视为苛政。特别是自汉代以后，儒家思想成为国家意志，“财政上开源之说，最为儒家所忌，且修改古人之陈法，更为儒家所切齿。”这是中国历史上财政指导思想转变面临的最大阻力，一旦有人试图改变这一原则，汲汲求利，就必然会遭到巨大阻力和舆论的猛烈批评。

当然，阻力是一方面，另一方面，“量入为出”的财政原则，在事实上也有很多的灵活性在里面。清代的档案和奏章里，特别常见的话是“此乃权宜之计”、“实乃权宜之策”。一旦遇到财政困难，朝廷通常都会有一些变通的办法。我们试以咸丰同治时期的传统财政变通为例，来看这些办法。

首先是节流。咸同时期，由于财政窘迫，清廷逐步减少用于八旗和绿营的军费支出，以及官员的俸饷发放，这也是旧财政体制下的惯例。

咸丰四年（1854年），经户部奏准，京师八旗兵丁除白事赏银照旧支给外，红事赏银一律停支，各地驻防八旗也一例办理，以节经费。特别是密云、张家口、绥远等处驻防八旗俸饷，除步甲和养育兵照旧支领外，食俸官员应领俸银核减三成支给，兵饷核减二成支给。此后，战时俸饷也遭到减扣。咸丰十年，黑龙江奉调官兵出征，本应支领整装银两，结果按部议扣减，“减半扣除二成，每两又扣六分核给”。额应支银30两，结果实领11.2两，连一半都不到。

这一时期官员俸饷之定额与前期并无变化，但自军兴以来，也一直是减成支发。咸丰三年，户部要求官俸减成发放，即各省武职养廉三品以上停发二成，文职养廉一品至七品停发四成。咸丰六年，清廷进一步规定，外省养廉银的发放，文职一二品官员只发七成，三四品官员只发八成，五至七品之正印官及武职三品以上官员只发九成。据此推算，各省养廉减成发放，每年共可节省财政开支90余万两。在减成发放之外，清廷还进一步实施第二轮减成（又称为“均摊”或曰“摊扣”）。即各省养廉虽已减成发放，但仍须要按实支之数，再行扣减三成，以积少成多。

养廉之外，清廷还将削减支出的目光盯在了官员和兵丁的红白喜事费用上面。咸丰三年九月，上谕指出：“所有宗室、觉罗现任食俸官员本身红白事，及闲散宗室、觉罗红事赏恤银，并八旗官员红白事，及兵丁红事赏恤银，均暂行停止。其闲散宗室、觉罗白事恤银暂停一半。至八旗兵丁白事恤银，仍照旧赏给。”可见连以前常规的婚丧嫁娶都是能省则省，能免则免了。

反映赋役情况的鱼鳞册

其次是开源。为解决财政危机，清政府开始改变持续百余年的田赋不加征政策，允许地方以各种名目，对土地加征赋税，诸如按粮津贴、按粮捐输、厘谷、亩捐、沙田捐等，都在这一时期泛滥成灾。各种名目的汇加，导致百姓负责极为沉重，苦不堪言。

按粮津贴和按粮捐输均行之于四川。在正常年份，四川每年由户部指拨外省解款协济。嘉庆年间，曾因镇压白莲教和少数民族起义，在四川一度实行过按粮津贴政策。道光十五、六年，又因“夷务”试行过一次。太平天国起义之后，四川省不但得不到外省的解款协济，还必须向战争省份提供军饷和物资。面对财政缺口，咸丰二年（1852年），四川决定在全省各地普遍举办捐输，“按粮一两，捐输银一、二两不等，盖缘川省地广赋轻，二百余年涵濡圣泽，人乐急公，故每次军务输将恐后”。但这一措施本为权宜之计，岂料到了第二年，清廷在穷极之下，居然想出了命令川省实行田赋“借征”的办法，即提前预收来年钱粮。此后，川省每年援案按照1：1比例进行征收，按粮津贴遂固定下来。通省合计征收60余万两。

按粮捐输原为“按亩捐输”，其实施的办法，是在全省除部分极贫地区外，一律加征，总额约为银180余万两。按粮捐输在咸丰二年开始实施，因为矛盾重重，民愤极大，甚至引起民众武力抗捐。同治元年，经四川总督骆秉章弹劾，将此办法暂行停止。但同治二年又复行征收，改名为“按粮捐输”。

咸丰末年，江北粮台有指捐、借捐、炮船捐、亩捐，江南粮台有米捐、饷捐、亩捐，漕河有炮船捐、堤工捐、饷捐。此外还有厘谷、亩捐、沙田捐、盐捐、卡捐、船捐、房捐、板厘捐、活厘捐、铺捐、丁捐等等。这些令人眼花瞭乱的名色，按要求都需要列入财政收入，专案报部。

除了以上改变，强捐或者“强借”也成为这一时期的征收“惯例”。咸丰三年（1853年）以后，因军需紧要，一些省份开始向民间绅富派捐充饷，由官府出给印票，约期归还并给奖励，称为“捐借”。此后，这一办法由陕西、广东、山西等省逐步推广到江苏、浙江等省。同治时期，用兵结束，朝廷本应还款，不料各省督抚均籍口库帑支绌，所借之款大多援照筹饷事例，由官府奏请给奖，等同捐输办理。

所以我的理解是，正如“中庸”之道一样，中国古代“量入为出”的财政思想，其实是一个比较开放的体系，有很大的拓展空间。只是可惜的是，咸丰同治时期，朝廷所面临的挑战实在太过巨大，已经不是这种韧性所能承受得了的，只能另起炉灶。正如我在书里面所说的那样，“面对太平天国起义和第二次鸦片战争所引发的财政窘迫局面，清政府最初的应对之策，仍然是采取较为传统办法，疲于应付，但据效果来看，显然都不理想。若非因为意外原因开辟出新的财源，清政权恐怕早已变成历史记忆”。

《从国家财政到财政国家：清朝咸同年间的财政与社会》

澎湃新闻：注意到您曾参与翻译黄仁宇的《十六世纪明代中国之财政与税收》，同样是传统财政体系，黄仁宇对明朝财政困境的看法对于转型之前的清朝财政来说，是否有共通性？

倪玉平：翻译黄仁宇的著作，是十余年前的一段难忘经历。当时阿风师兄带着我们几个小师弟，包括目前在中华书局工作的徐卫东，在文史馆工作的许文继，折腾了好长时间，特别是逐一核对原始史料，花了很多时间。

明朝的财政困境，黄仁宇谈到了“数目字”管理。但我的理解是，这个“数目字”管理其实是脱离了当时中国的历史实际、完全不具备可实施性和可操作性的管理办法。按照黄仁宇的提法，明朝遵循着“洪武型财政”的做法，不得违离祖训指导原则。我曾开玩笑说，朱元璋对中国历史最大的贡献，就是完成了普通中国人的一个梦想，那就是“皇帝轮流做，明年到我家”。朱元璋是一个历史上出身最为穷苦的农民，他身上所体现出来的优点和缺点都极为明显。经由他所导致的明代中后期财政困境，包括存在大量的实物税、名义低税率与百姓实际负担过大、官员低工资收入与额外索取之外，都直接冲击了明代财政体系的运作。而这些情况，在清代财政转型之前（我认为这一转型主要发生在道光之后），基本上处理得都比较妥当。比如，清朝以少数民族身份入主中原，没有那么浓厚的祖宗家法，财政改革的动作一直较为频繁；随着财政白银化趋势的加重，实物征收的比重远低于明朝；推行养廉银和耗羡归公，让名实财政与实际财政之间的距离也并不特别突兀。

当然，明代的财政困境和清朝也有一致的地方，那就是制度一旦确立之后，就很容易僵化，跟不上时代的变化。明朝的财政体制困难，很大程度上是由于“洪武型财政”，随着时间的变化，很多财政税收的外在条件变化了，但数额却不能随之变化。清朝也有这种问题，田赋上百年基本无变法，关税长期在500万两上下浮动。收入的部分基本凝固，而开支的范畴却越来越大，迟早会出大问题。清朝嘉道时期，随着物价的变化，军费、河工开支的加大，财政已经愈来愈难以维持下去。所以我才在《清朝嘉道财政与社会》一书的结尾中说，“即便没有发生后来的太平天国起义，清代的财政体制也到了必须做全新调整的时候。”

至于到了清朝咸丰同治时期，旧有的财政体制崩溃，新的财政体制还没有完全建立，和明朝中后期的财政困境就更是大不相同了。最主要的一点，是当时的国内外局势不同了。一方面，太平天国起义如此大规模的反抗斗争，特别是发生在清廷最为富庶和财政最重要的来源地江南地区，对财政的直接打击，是明朝不可想象的。另一方面，是随着两次鸦片战争的展开，西方列强已经对清朝的政治、外交、军事和经济产生巨大的影响力。清廷在推行一些政策，想缓解财政困难时，不可能像明朝那样随心所欲，而是瞻前顾后，缩手缩脚。

至于就内部的财政来说，明末和清末也有很大的不同。明末由于社会经济发展水平的原因，碰到财政困难时，主要还是从传统的农业方面特别是田赋上入手，比如三饷加派，工商税方面征收的比重极小；而清末则主要是通过厘金、海关和杂税杂捐来解决问题，农业税已经不再如以前那么重要了。

《清朝嘉道财政与社会》

澎湃新闻：咸同时期中国经历了从国家财政到财政国家的转变，而这个转变是旧体制失效之下的无奈之举。这种无奈之下的“量出为入”，清政府如何把握收支之间的“尺度”？

倪玉平：这是一个非常有意思的问题。咸丰同治时期，清廷的确经历着从“量入为出”到“量出为入”的转变，但这种转变是非常羞羞答答、遮遮掩掩的。这也是统治者非常虚伪的一面。咸丰同治时期，虽然还能经常在诏书中看到对“量入为出”思想的强调，但由于财政开支不敷，导致清廷已经改变了旧有的以常例收入指拨京协饷体制，而是通过指拨等变通方式，将非常例收入如厘金、捐纳纳入收入范畴，“变通办理”。可以说，通过这一时期的财政实践，旧有的常例与非常例收支明确划分的办法被抛弃，“量入为出”徒具空壳。同治十二年，内务府即奏称，内务府之广储司银库“一年进款用款，通盘核计，详细比较，例内尚无靡费，实因例外各款递有加增，量入为出实不敷用”。统治者始终不敢大声说出“量出为入”，尽管事实上已经在这么做了。

至于该如何把握“量出”，以量出来制入，在我看来，当时的最高统治者尚无明确的“尺度”，因为事情太过急迫，突发的事件一桩接一桩，容不得统治者悠闲地做策划，只能是焦头烂额地临时应付，一切以能攫取更多的税源为最高目标。只要不把老百姓逼上绝境，完全活不下去就可以。可以说，中国历史上的绝大多数时期的绝大多数老百姓都非常可怜，他们也是特别好统治的一批国民。

澎湃新闻：晚清从中央到地方的财政自救经历了从捐输、铸造大钱等传统政策失败，到厘金、洋税等新兴商税的大幅增加，确立了以工商为主体的财政税收。而对于现代社会的官僚机器、军队、大工业等，它们的运转依靠农业资源去积累资本是不可能的，那么工商就成为最初的积累。晚清工商底子也不厚实，如何看待这一转变的利弊？

倪玉平：的确如此，当时的很多经济活动，都超出了农业型财政的支撑能力。晚清的财政支出规模飞速膨胀，靠的正是厘金、洋税和杂税。至于这种财政税收的得失利弊，我的理解是当时统治其实没得选，只能如此。利的方面是为中国的近代工业化提供了资金支持，可以说这是当时中国近代工业化的原始资金积累。

试以创办轮船招商局为例来看这一点。在镇压太平天国运动的过程中，清朝创立了很多军工企业，特别是左宗棠创办的福州船政局，影响很大，其经费来源特别依靠厘金和关税。后来言官大加攻击，说船政局糜饷无用，同为洋务派的李鸿章就想到了用福州船政局制造的轮船来解决漕粮海运危机，以这个名义来创办招商局。起初李鸿章特别想商办，但一直筹不到钱，无奈之下，李鸿章只能由自己筹一部分钱，再招一部分商股，“官督商办”，成为一个畸形的所有制形态，以后的许多弊病都由此而来。但不管怎么说，经此办法，轮船招商局最终就办起来了。当时中国的许多工业企业，都是这样起家的。这是工商型财政税收对社会经济发展有利的一方面。

清代海关税收清折

至于弊端，当然也很多。最根本的一点，是财政征收脱离了当时社会的承受能力，因为主体上还是一个农业社会，但财政又建立在了工商业基础之上。这两者的矛盾关系非常紧张，征收方面的弊端，支出方面的弊端，在晚清时期都非常突出。因为征收效率本来可以更高，投资回报也可以更高的。还有一点，由于税源就那么一点，支出又层出不穷，导致晚清的财政常有山穷水尽的感觉。李鸿章和左宗棠的海防、塞防大争论，说白了就是国家没有钱。其实他们都明白，海防很重要，塞防也很重要，只是在有限的经费情况下，只能这么办而已。后来塞防取得了成功，当然有政治平衡方面的考虑，最深层次的原因就是没钱。也正是因为没钱，海防投入减少的严果到中日甲午战争时期，就全都体现出来了。

当然，最后归根结底，所有的弊端都是极大地加深了老百姓的苦难，因为羊毛只能出在羊身上，没有其他的任何可能性。

澎湃新闻：您提到从国家财政到财政国家，近代中国的转变与西方财政的异曲同工之处。能简单介绍一下西方的情况么？

倪玉平：我对西方历史的了解不多，一个初步理解是，从18世纪以后，西方开始的工业革命都是沿着从农业型财政向工商业型财政的道路在前进。英国、荷兰、法国、德国都是这样的，农业在财政体系中的地位快速下降，商业和工业活动带来的税收快速增加。同时，这些国家为了发展贸易，整顿国内市场，开拓国际市场，甚至会用军队来护航。在这种互动过程中，西方的财政能力和经济实力都得到了巨大的发展。晚清时期，中国的财政转型虽然是在被迫转型，其实走的也是这种模式。

由此延伸出的一个话题是，我们传统中国的社会经济发展究竟有多特殊？在我们的生活中，在我们的研究中，总是会碰到类似的问题，特殊性与一般性，特性与共性。小到细胞，大到国家，世界上当然不可能存在任何一种完全一样的东西，所以任何一种社会经济发展模式、发展道路都不可能完全被照搬，完全被复制，但还是应该从总体上看，从趋势上看。对这个问题的理解，其实体现我去年在Brill出版社出版的Customs Duties in the Qing Dynasty, Ca. 1644-1911（《清代关税》）书里了：“其实，中国并没有很多人想象的那么特殊，中国近代的经济发展，并没有偏离世界的主流道路之外。”