行政诉讼法若干问题的解释《行政诉讼法》新司法解释解读（一）—

行政机关不告知起诉期限的最长保护期限由2年变更为1年

2000年的司法解释曾规定:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉权或者起诉期限。起诉期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉权或者起诉期限之日起计算，但最长不得超过自知道或者应当知道具体行政行为之日起2年。”这一规定解决了许多行政相对人因不知道追诉期限而拖延追诉的问题，特别是在一开始未能通过信访寻求救济，转到行政诉讼时发现追诉期限已过的情况下，可以根据这一规定大幅度“延长”追诉期限。

新司法解释第六十四条修改为:“行政机关作出行政行为未告知公民、法人或者其他组织追诉期限的，追诉期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道追诉期限之日起计算，但最长不得超过自其知道或者应当知道行政行为内容之日起一年。”虽然在行政机关未告知起诉的情况下，行政相对人不宜将最长保护期从2年缩短至1年，但为了维护行政行为的稳定性，新司法解释将保护期改为1年是可以理解的，因为人民的法治意识逐步增强，与诉讼和法律有关的问题不再纳入信访。

我不知道行政机关作出的行政行为的最长保护期没有改变

新司法解释第六十五条规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，追诉期限自知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，但最长不得超过《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的追诉期限。”《行政诉讼法》第四十六条第二款规定:“因房地产提起的诉讼，自行政行为发生之日起超过二十年，其他诉讼自行政行为发生之日起超过五年的，人民法院不予受理。”这与2000年的司法解释是一致的，没有变化，即涉及房地产的案件保护期最长为20年，其他案件为5年。

但需要注意的是，新司法解释第九条将房地产案件界定为“因行政行为导致房地产权利发生变化而提起的诉讼。”因此，对于其他与房地产相关的行政行为，不可能利用20年的保护期进行起诉。

规定了行政不作为的追诉期限

虽然《行政诉讼法》第四十七条规定:“公民、法人或者其他组织向行政机关申请履行保护其人身权、财产权和其他合法权益的法定义务，行政机关自收到申请之日起两个月内不履行的，该公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”但该条与2000年司法解释的相关规定一样，只规定了追诉期限的起始时间。由于行政机关不履行法定职责，不会告知行政相对人追诉期限，实践中对行政不作为是否还能保护两年存在争议。

新司法解释第六十六条明确规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关未按照《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定履行法定职责提起诉讼的，应当自行政机关履行法定职责之日起六个月内提出。”因此，对于依申请的行政不作为，最高法认为只能适用六个月的追诉期限，不能适用第六十四条规定的保护期限。

人们认识到，对无效行政行为的起诉期限没有限制

在实践中，确认行政行为无效的请求是否受到起诉时限的限制一直存在争议。一些法院认为无效行政行为的后果是行政相对人可能不受该行为的约束，不履行该行为所确定的任何义务，并且对这种不履行不承担法律责任，并且可以随时请求法院宣布该行为无效。然而，最高法院在其判决中曾认为，根据一般诉讼原则，确认行政行为无效的请求仍必须在适当的期限内提出。时间一长，旧事重提，就很难维持法律秩序的稳定，也不是没有滥用上诉权的嫌疑。

虽然新司法解释没有明确规定确认行政行为无效的请求是否受追诉期限的限制，但第九十四条第二款规定:“公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查该行政行为不无效。经解释，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理，并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；如果原告拒绝改变主张，判决驳回其主张。”这一规定的内在逻辑是基于请求撤销和请求确认无效的期限不同，新的司法解释没有规定确认无效的期限。但德国、日本、台湾省等已将行政诉讼分类的国家或地区主要适用撤销诉讼的期限，确认无效诉讼的期限不受诉讼时效的限制。因此，可以理解为新司法解释认可了追诉时效不适用于确认无效行为的理论。

此外，新司法解释第一百六十二条规定:“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日前作出的行政行为提起诉讼，请求确认该行政行为无效的，人民法院不予立案。”也可以证明司法解释承认大陆法系国家对效力限制没有限制的理论。但出于实际考虑，最高人民法院也规定，只有2015年5月1日以后作出的无效行政行为，才不受追诉期限的限制。(2015年5月1日生效的新《行政诉讼法》明确规定了无效行政行为，但1989年《行政诉讼法》没有明确规定。)

综上所述，新司法解释对追诉期限的规定有了新的变化，需要注意防止超过追诉期限后丧失追诉权。根据《行政诉讼法》和新司法解释，笔者将追诉期限的一般规定归纳如下表，供读者参考。