刘鹭鸶 【聚焦】“互联网+政务服务”：五个论域的冲突与平衡

张羽，北京师范大学政府管理学院博士生，山西财经大学公共管理学院助理教授；孙宇，北京师范大学政府管理学院教授、博士生导师；罗，北京师范大学政府管理学院本科生。

在互联网时代，传统的公共行政模式已经完全不能适应公民对国家治理能力和政府公共服务的需求。“互联网+政府服务”成为解决公共服务供需矛盾的路径之一。在实践中，“互联网+政府服务”必须妥善处理好五个领域的冲突与平衡，即无论是行政工具的升级还是行政改革的创新；是政府协调还是合作治理；政府数据公开与个人数据保护的平衡；行政效率与政府安全的平衡；政府积极性高与公民参与度低的矛盾。

作为创新2.0下互联网发展的新形式，各行业都在努力抓住“互联网+”的机遇，实现转型升级。在经济社会发展的背景下，中央政府在2016年政府工作报告中提出了“互联网+政府服务”。随后，2016年4月，国务院办公厅转发了国家发改委等10个部门《推进互联网+政务服务推进信息惠民实施方案》，提出加快推进“互联网+政务服务”，深入实施信息惠民工程，构建便捷、快速、公平、包容、优质、高效的政务服务体系。

“互联网+政府服务”瞬间成为电子政务领域理论界、实务界和媒体追捧的热门词汇。客观地说，自从互联网普及到公共行政领域以来，政府公共服务与互联网的融合从未停止过。学术界提出的“网上公共服务”、“电子公共服务”、“一站式服务”、“智慧政务”等术语是最好的注解。这几个前名词虽然有区别，但本质点是一样的，都是指向“互联网+政府服务”。从这个意义上说，“互联网+政府服务”的提出不仅是对以往电子政务领域理论和实践的反思，也为当前电子政务的发展指明了方向。但是，众所周知，互联网是一把双刃剑，互联网领域的未知远远大于已知。随着“互联网+政府服务”的深入，必须从理论上研究一些关键问题。

一、“互联网+政府服务”:是行政工具升级还是行政改革创新

对于一项新技术的出现、发展和应用，技术决定论和制度决定论的讨论总是齐头并进的。因此，“互联网+政府服务”究竟是行政工具的升级还是行政改革的创新，一直争论不休。

无论是基于对公文的解读，还是基于对试点工作的总结，还是基于对电子政务建设实践的反思，许多学者提出“互联网+政府服务”的本质是从体制改革层面推进政府信息惠民建设。在联合国经济和社会事务部的全球电子政务发展水平排名中，中国一直排在中游，主要是由于诸多根本性障碍，尤其是来自系统内部的障碍没有得到有效打破，严重制约了电子政务的潜在探索和绩效。“互联网+政府服务”体现了“以人为本”的理念，其目标取决于政府必须是服务型政府、透明政府和整体政府，这就要求政府通过行政改革和创新，改变目前部门分离、方式分离的官僚行政。

在“互联网+政府服务”作为政府行政工具的研究中，它要么是提高政府绩效的手段，要么是加强政府监督的工具。很多有计算机、互联网、信息系统等技术背景的学者，都注重大数据、云计算、物联网、政府云等新技术在政府服务中的应用，以提高政府决策，提升政府服务水平。有学者研究了政府对互联网舆情监测分析的需求，提出了加强我国互联网舆情监测分析的对策建议。

要真正实现“互联网+政府服务”，就必须超越技术决定论和制度决定论相互割裂、相互争论的范畴。政府希望通过“互联网+政府服务”为公民提供便捷、高效、优质的公共服务，技术工具和体制改革的整合是实现的途径。

二、“互联网+政府服务”:是政府协调还是合作治理

对于政府来说，改革是一种常态，是一个持续的过程。在公共行政领域，政府、企业和社会在政府治理中的作用以及各级政府在提供公共产品和服务方面的效力在政治上有争议。

一种观点认为，“互联网+政府服务”是对电子政务领域中长期存在的部门间合作和信息共享困难的回应，是进一步推动电子政务网上公共服务发展的战略部署。根据这一观点，“互联网+政府服务”的愿景是打破行政主体之间的纵向和横向壁垒，构建整体政府和协同治理。实际上，理论上，不同的政治制度在政府内部的部门间合作、在什么级别、在什么程度上以及如何合作方面有很大的差异。在实践中，中国学者的研究主要集中在特定政府层面和不同政府服务领域的案例研究上。研究发现了部门标准带来的一系列问题。

然而，一些实践表明，“互联网+政府服务”不仅是政府部门内部的业务协作和信息共享，也是公共服务提供者的多元化，即合作治理。然而，在“互联网+政府服务”领域，如何实现合作治理，仍然存在不同的观点和做法。目前国内关于是否进行合作治理以及如何进行合作治理的研究有三种。第一类研究是政府自主构建各种电子政务基础设施和系统；二是研究与其他市场企业或社会组织合作建设电子政务项目，如应用服务提供商；第三项研究是电子政务建设项目外包。比如流程外包、混合外包、创新外包。因此，“互联网+政府服务”必须实现跨部门政府服务的相互联系和协同联动，打破信息孤岛，即部门之间需要业务协作和数据信息共享。

三、“互联网+政府服务”:政府数据公开与公民信息保护的平衡

如果认识到“互联网+政府服务”需要市场和社会参与在线公共服务的供给，那么政府数据的开放是一个不可回避的问题。只有政府开放数据，市场和社会才能通过挖掘数据发现公共服务的供给缺口，进而参与其中。目前关于数据开放的研究主要集中在数据开放的必要性和意义以及如何开放数据。有学者关注国外数据开放的历史发展、模式、进展和问题，希望通过这一经验来反思和促进国内数据开放的发展。国内数据开放的研究主要集中在法律法规、政策、数据管理、技术等方面，可以用郑雷的数据开放六大问题来概括:你愿意开放吗？能打开吗？能力够不够？多一事不如少一事？数据在哪里？数据好吗？意愿和开放属于政策层面；能力够不够属于制度保障的层面；多一事不如少一事，属于管理层面；数据的来源和质量是技术性的。随着互联网时代，尤其是大数据时代的到来，开放政府数据的呼声日益高涨。但凡事总有利弊。随着政府数据的公开，个人数据是否需要保护，什么样的数据需要保护到什么程度，如何保护已经成为一系列亟待研究和解决的棘手问题。至于在政府数据公开过程中如何保护个人数据，目前的研究主要集中在个人隐私保护和知识产权保护上。有学者从法律和政策层面呼吁，希望政府能够通过立法保护公民的个人隐私和知识产权，明确数据在带来经济利益过程中的所有权、使用权和收益权。有学者从技术层面保护个人数据，即数据脱敏研究，但目前的研究对象主要是企业数据。从现有的研究来看，政府数据公开和个人数据保护并没有作为一个问题进行系统的研究。同时，针对个人数据保护提出的解决方案似乎都是依靠政府，希望政府积极平衡数据公开和数据保护的关系。不可否认，作为服务型政府、法治国家、政府治理能力的体现，政府需要这样做。然而，企业、社会和公民的作用似乎并没有在这里得到反映。

第四，“互联网+政府服务”:行政效率与政府安全的平衡

在“互联网+政府服务”领域，随着政府业务合作和信息共享，以及政府、企业和社会合作提供网上公共服务，行政效率将相应提高，但政务安全面临更严峻的挑战。根据国家互联网应急中心的最新报告，2015年，CNCERT/CC共报告了近2.4万起涉及政府机构和重要信息系统部门的事件，898个被篡改的政府网站和3514个被植入后门的政府网站。此外，一些报告的漏洞没有及时修复，给相关系统带来了严重的安全风险。目前，学者们对政府安全的研究主要集中在基础设施、法律法规、组织管理、技术与产品、标准与规范等方面。不可否认，保证政务安全是“互联网+政务服务”建设和运行的关键。但一味追求政府安全，忽视行政效率，会阻碍“互联网+政府服务”的推广。政务安全是一个动态的过程。没有绝对的安全，安全问题无法完全解决。由于政府安全建设的成本由公民缴纳的财政收入承担，因此需要考虑经济成本。从经济学角度看，政务安全可以避免一些不利于减少事故的经济消耗和损失，以及维护行政效率和保证信息资源增值的双重功能和作用。如果一味追求政府安全，行政效率就会大打折扣。政务安全是有成本效益的，行政效率可以看作是总效益从总成本中剔除后的净效益的一个组成部分。由于政府安全边际收益降低，边际成本增加，行政效率必然呈倒U型。从中央政府部门到地方各级政府，“互联网+政府服务”建设正在实践中全面推进。例如，公安部正在积极建设面向公众的互联网交通安全综合服务管理平台，通过网页、手机、APP、短信、语音通话等方式提供10大类130多项在线服务。但是，公民对这些“互联网+政府服务”的参与度似乎不高行政工具升级或行政改革与创新的冲突应对，公民对使用“互联网+政府服务”的满意度也不高。截至2016年6月，中国网民数量达到7.1亿，互联网普及率为51.7%。只有携手推进技术应用和制度创新，才能真正实现“互联网+政府服务”的绩效目标。中央在大力提倡“互联网+政府服务”的同时，也在严格明确权力清单。互联网时代，真正以人为本的政府是“线上+线下”的政府。线上线下不是简单的线性相加，而是“你有我，我有你”的相互融合。所以，政府需要思考什么是“+”线上，什么是“-”线下；或者什么是“-”在线，什么是“+”离线；或者“-”线上线下，同时“+”。政府数据公开与公民信息保护的平衡实践“互联网+政府服务”，不仅要考虑如何做加法，还要考虑如何做减法。是减少供给，简化流程，还是精简行政，这些都需要慎重考虑。用更专业的话来表达就是如何在物理空和虚拟空之间合理配置政府资源。毕竟，与人们对公共服务的期望相比，可用的“职位”总是稀缺的。虽然不同学者对公民参与度、接受度、满意度等不同指标进行了衡量，但公众期望、自我效能、服务质量、互动性、感知风险、感知有用性、感知易用性等几乎所有指标的调查结果都不理想。政府协调或合作处理冲突政府应考虑实现市场、社会和政府之间的合作，在跨部门合作的基础上解决公共服务的供给短缺，而不是政府简单地将自己的工程建设外包给市场和社会。政府的运作确实依赖于市场和社会力量，但这些主体的参与也会给政府带来挑战。人是惰性的，只有在社会的压力下才会改变。合作治理可以从“基层”汲取改革的力量，以自由和根植的方式分担改革成本。“互联网+政府服务”需要协同治理，个人数据保护也需要政府、企业和社会的共同努力，但这也会导致政府以保护个人数据为借口拒绝数据开放。首先，保护个人数据的一般原则不能用于处理数据开放过程中涉及的特殊数据。比如对于普通公民来说，隐私权是绝对的，在任何时候任何场合都不能侵犯。但是，公务员和公众人物的隐私权可能会因满足公民知情权的需要而受到限制，限制标准应以公共利益为基础。行政效率与政府安全的平衡平衡政府数据公开和个人数据保护等更棘手的问题需要理论和实务界、政府、企业和社会的合作。同时，“互联网+政府服务”领域的合作治理有利于推动行政改革创新，因为企业和社会对公共服务的网上供给将成为改革压力。公民参与方面仍有很大改善空。贵州积极推进“互联网+政府服务”的“一网四制”。“互联网+政府服务”中政府积极性高与公民参与度低的矛盾，反映出当前政府的积极努力并没有取得实际效果。只有动员公民广泛参与，“互联网+政府服务”的价值才能得到更好的体现。江苏省已明确，2016年将在网上服务大厅和实体大厅积极搭建“线上线下、虚拟与现实融合”的政府服务平台，搭建统一规范的省级公共资源交易平台，建设省级12345政府服务热线。六、“互联网+政府服务”五大领域的平衡或应对策略可见，政府对“互联网+政府服务”的态度和行动是非常积极的。政府试图通过实体政务大厅、在线服务大厅、政府微博、政府微信、移动客户端、自助终端等多种渠道提供全方位的“互联网+政府服务”。5.“互联网+政府服务”:政府积极性高与公民参与度低的矛盾旨在尽可能提高政府安全，但忽略了政府安全的投入产出和行政效率。

政府需要在既定的成本效益约束线下追求安全效益的最大化。当然，如何在某个“互联网+政府服务”中平衡行政效率和政府安全，需要政府进行政府安全风险评估，综合考虑预算约束和公民对“互联网+政府服务”效率的需求，进而选择实施策略。然而，这一领域需要更多的研究成果来为政府决策提供理论依据。

政府的高度热情和公民的低参与度之间的平衡

对于政府来说，一方面需要长期努力解决互联网接入不平等的问题，提高公民的信息素质；另一方面，要真正了解网民的需求，改变以部门为主的旧观念，提供人们喜爱和喜爱的“互联网+政府服务”。随着越来越多的“互联网”原住民在90后、90后的成长，政府会认为他们对使用“互联网+政府服务”有着与生俱来的需求。但政府要明确认识到改善网上政府服务的紧迫性，他们肯定会比上一代对“互联网+政府服务”的质量提出更高的要求。一旦这些要求得不到满足，或者看不到要求逐渐得到满足的希望，那么“互联网+政府服务”很可能进入“无人问津”的恶性循环。

“互联网+政府服务”不仅是“互联网+”在公共行政领域的体现，也是一场深刻推动行政管理创新的改革。“互联网+政府服务”需要政府不同部门的合作，也需要政府、企业和社会的合作来解决公共服务的供需矛盾。“互联网+政府服务”需要平衡政府数据公开和个人数据保护，平衡行政效率和政府安全，解决政府积极性高、公民参与度低的现实困境。这些问题不仅需要实践界的探索，也需要理论界的成果。

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