电价改革 电价改革40年回顾与展望

城市供电可以

不断改革电价形成机制

有利于高质量的经济和社会发展

-电价改革40年回顾与展望

国家电网公司财务部主任封来法

首先，电价改革在各个历史时期都发挥了关键作用

回顾历史，电价形成机制承载着各方利益，影响着电力行业的发展模式。改革是最难的，也是最有争议的。通过充分听取各方意见，反复酝酿解决方案，试点探索，总结推广，我国电价改革实现了“小步不停歇”，不仅有效解决了当前电价矛盾，也为今后深化电力体制改革奠定了基础。改革过程大致分为五个阶段。

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第一阶段的

完全管制定价时期

核心是稳定电价，稳定供应

这期间中国刚刚经历了文化大革命，各行各业都需要繁荣。电力行业发电、输配电一体化，设备差，可靠性低，缺电严重，发展资金不足。为了确保宝贵的电力资源用于国民经济发展的“前沿”，电价政策在稳定整体价格水平的基础上，继续推进结构改革，促进用电效率的提高:引入国际通行的两部制电价，鼓励用户提高用电负荷率，扭转用电效率低下的局面；引入电费功率因数调整方法，促进无功就地补偿；推广分时功能电表，试行峰谷电价和季节性电价，推广调峰填谷。通过一系列“组合拳”，发电和用电的效率和效益明显提高，有力支撑了改革开放初期的经济社会发展。

▲80年代，农村家家户户开始安装电表。

第二级

还本付息电价期

核心是鼓励投资和保护需求

80年代中期以来，中国经济发展迅速，各地出现了严重的“发展电力等”问题。为了调动各方办电的积极性，特别是鼓励社会资本投资电力行业，政府放松了对上网环节的价格管制，推出了“还本付息电价”，并批准了能覆盖融资成本、保证协议利润的上网电价和销售电价。还本付息电价政策的实施，充分调动了社会力量办电的积极性，地方自筹和利用外资筹集的电力建设资金比例显著增加，促进了电力工业的快速发展，缓解了供需矛盾。从1985年到1997年，发电装机容量增加了2.92倍，发电量增加了2.76倍。同时，我国电力企业的管理水平也有了很大的提高。

▲1989年7月，南京供电局率先采用微机管理电费。

第三阶段

运营期电价周期

核心是避免价格过度上涨，扩大需求

1997年亚洲金融危机爆发时，中国电力需求矛盾有所缓解，为调整电价政策提供了一个窗口期。在上网电价方面，应进一步突出投资者的经营责任，将还本付息价格改为经营期价格，并根据经营期统筹考虑经营成本、税收和合理利润，有利于引导投资，抑制电价过度上涨。售电价格方面，实行“两改一价”改革，城乡用户分担农村电网运行成本，农村1元以上价格降至0.56元左右，大大提高了农村安全可靠的经济用电水平，为后续乡镇经济腾飞提供了电力保障。

▲1997年，武汉桥口供电营业厅报告窗口排起了长队。

第四阶段

基准电价期

核心是预先定价和鼓励清洁能源的发展

2002年，国务院发布《电力体制改革方案》，电力行业实现了厂网全面分离、主辅分离。2005年《电价改革办法》出台，燃煤机组上网电价形成机制由事后定价转变为预先核准的基准电价，投资效率明显提高。随后，基准电价延伸至风电、光伏、核电、生物质发电等领域，“一厂一价”的历史结束。引入了可再生能源关税附加费和上网电价倒退相结合的补贴制度，极大地促进了中国可再生能源的发展。到目前为止，中国新能源装机容量已经超过水电，成为第二大电源；太阳能装机容量接近风电；西藏、青海、四川的清洁能源装机容量占当地供电总装机容量的80%以上。

▲2002年4月12日，人民日报发表文章《电力体制改革方案的确定》。

第五阶段

新一轮电力改革时期

核心是输配电价格改革和降低能源成本

2015年，中共中央、国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，明确了“三个放开、一个独立、三个强化”的基本改革路径和“两头开放、中间控制”的体制框架。三年来，按照9号通知的要求，建立机制，推进改革，我国电价工作取得了显著成效。一是形成了完整的输配电价格体系。跨区域专项输电工程、区域电网、省级电网、地方电网、增量配电网定价办法相继出台，建立了科学独立的输配电价格体系，各级电网输配电价格水平得到验证，适用于各类电力市场交易。输配电价改革已成为我国电力体制改革的首要综合任务。二是开发用电价格有序放开，市场形成的价格比重迅速上升。推动政府定价在互联网和销售环节向市场定价快速转变，促进电力资源优化配置。2017年，国家电网公司经营范围内的市场交易电量达到12095亿千瓦时，占售电量的31.3%。预计2018年市场交易规模将超过14000亿千瓦时。第三，以较低的电价水平满足经济和社会电力需求。2016年以来，国家通过降价、减税、清费、市场化等措施，使用户年能耗成本降低3000多亿元。2018年实施“一般工商电价平均下调10%”政策，进一步减轻中小微商企业用电负担，有效改善经营环境。近日，世界银行发布的《2019年世界商业环境报告》指出，中国“用电”指数全球排名第14位，总体上已达到主要发达国家水平。

▲中国“用电”指标在商业环境评价体系所有十项指标中排名第一。

第二，电价改革将有助于市场化和清洁转型，促进经济社会高质量发展

第一，建立科学的市场定价规则，建立全国统一的电力市场。

目前，“统一市场、两级运行”的全国统一电力市场结构已初步形成，部分省份已开展电力现货市场试点建设。为了充分发挥价格信号的导向作用，进一步推进市场化交易，需要深化电力市场理论研究，不断完善现货市场竞价规则、电力辅助服务价格机制、市场交易电费结算规则、价格风险防控机制等市场机制，促进电力市场高效运行，防范市场力量控制价格、市场价格违规或超限等风险。

第二，推进电力清洁转型，促进绿色可持续发展。

经过多年的快速发展，我国并网可再生能源发电机组的容量已达到世界第一，但其在总供能中的比例仍大幅提高空。支持清洁能源发展，弥补可再生能源补贴资金缺口。可以探索价补分离，市场化确定电站业主和上网电价；支持可再生能源参与各种电力市场交易，扩大消费范围，减少弃风弃光；鼓励用户多使用绿色电力，通过购买绿色证书筹集补贴资金。

第三，要不断完善价格监管体系，确保电力行业高效可持续发展。

从各国的实践来看，电价监管在防止低价格、导致供应不足和供电可靠性下降以及影响实体经济竞争力的高价格方面起着关键作用。构建规则清晰、层次合理、监管有力、科学透明的电价监管体系，就是要通过科学、合理、有效的价格信号，引导供电和电网企业的运行行为和用户的用电行为，提高各个环节的效率和效益。可以借鉴国内外经验，引入激励兼容的先进理念:通过激励约束，提高服务水平，提高供电可靠性；通过优先定价引导准确投资，加强电网规划；通过绩效考核，实现国有企业监管与电价监管的协同作用。

第四，逐步恢复电力商品属性，缓解电价交叉补贴。

由于历史沿革，我国工商用电对居民、农业等民生进行了大规模的政策交叉补贴，加重了工商用电负担。据初步测算，2017年我国政策交叉补贴金额已达2700亿元。随着居民和农业用电量持续快速增长，每年增加100多亿元，交叉补贴问题越来越严重。结合城乡居民收入水平的提高，可以进一步完善住宅阶梯电价政策，在“保基本”的基础上适当提高二、三级住宅电价，既可以降低工商能耗成本，改善经营环境，又可以帮助工商用户公平参与电力市场。

第五，建立普遍的电力服务机制，促进东西部协调发展。

普遍电力服务的内涵是为农村和偏远地区提供可获得、可负担的电力服务，多年来一直被政府委托给电网企业。但在目前输配电价按省级电网核定的情况下，在一些中西部省份，如西藏、黑龙江、孟东等。，电力普遍服务成本已经超出电网企业的承受能力，无法通过提高用户销售价格来解决，影响了当地电力行业的可持续发展。应在国家一级建立普遍电力服务补偿机制。在这一机制建立之前，可以支持电网企业在集团内部开展东西互助，促进东西部电网协调发展，帮助打赢“三个硬仗”。

信度率达到99.979%，国内领先。