税制改革 改革开放四十年中国税制改革回顾与展望（上）

摘要:2018年是中国改革开放40周年。税制改革是中国经济体制改革的重要组成部分，反映和反映了中国改革开放的宏伟历程。本文主要分析总结改革开放以来中国税制改革四个阶段的改革背景、内容和经验，探讨中国税制改革的下一步，为全面系统地认识中国税制改革提供参考和指导。

税收是增加财政收入的主要手段，是调节经济的重要杠杆，是实现国家善治的基础和保证。2018年是中国改革开放40周年，税制改革是中国经济体制改革的重要组成部分，反映和反映了中国改革开放的宏伟历程。改革开放前，在高度集中的计划经济和单一公有制下，税收不是国家参与国民收入分配的主要形式。当时中国只有工商税、关税等10种税种，税收在国家财政收入中的比重始终不到50%。改革开放以来，为了适应国内外快速变化的经济环境，充分发挥税收政策对经济和财政收入的调节作用，中国不断改革和完善税制。本文主要分析总结改革开放以来中国税制改革四个阶段的改革背景、内容和经验，探讨中国税制改革的下一步，为全面系统地认识中国税制改革提供参考和指导。

一、1992年以前:为适应改革开放的新形势，计划经济体制下的税制不断改革

改革开放后，中国的经济发展战略发生了巨大变化。一些新的经济成分，如外商投资企业和私营个体经济，相继出现。原有的税制已经不能适应这种新情况。为了适应这种新形势，从20世纪80年代初开始，中国开始对计划经济下的税制进行补充和修改。第一，涉外企业税收制度迅速建立。1980年颁布中外合资经营企业所得税法，1981年颁布外国企业所得税法。同时，在转让税制方面，还决定对外商投资企业和从事生产经营活动的外国企业征收工商统一税。二是国内不同所有制企业所得税制度相继建立。1984年，制定了国有企业所得税条例，也制定了新的集体企业所得税条例。针对改革开放后出现的大量新的私营企业，1988年制定了《私营企业所得税条例》。三是商品税制全面改革。1984年，工商税制进行了重大改革，将原工商税收分为产品税、增值税和营业税三大税种。同时还恢复并增加了一些其他税种，如盐税、资源税等。第四，个人所得税制度逐步建立。1980年通过《个人所得税法》，主要针对外国人和从中国取得个人收入的其他人。1986年制定了个人收入调节税暂行条例，主要针对全国居民。同年，还制定了城乡个体工商户所得税条例。第五，改革和完善关税政策。1985年，关税制度全面改革，制定了新的海关进出口关税，完善了税制，改变了关税结构，大幅度调整了税率，并规定了进出口产品的产品税和增值税。

此外，鉴于经济形势的新变化，其他工商税收制度也进行了改革。比如为了合理调整能源结构，出台了燃油税专项；为规范企事业单位发放奖金的行为，分别制定了国有企业工资调节税、国有企业奖金税、集体企业奖金税和事业单位奖金税；为了筹集城市建设和教育经费，征收了城市维护建设税和教育附加费；为了保护耕地，合理利用土地，征收了耕地占用税和城市土地使用税；恢复印花税；为了引导消费行为，先后出台了宴会税和特别消费税。为了规范和引导投资，征收了固定资产投资方向调节税。到1992年，中国初步建立了以流转税和所得税为主体，其他税种配套的内外差别税制。

总的来说，1993年以前中国的税制改革是一种“补增式改革”。国家根据需要不断改革和完善原有的税制，税种越来越多，从改革开放前的10个左右增加到30多个。税收制度越来越复杂，税收征管存在许多漏洞。

二.1993-2001年:与社会主义市场经济体制相适应的新税制基本建立

20世纪90年代初，特别是随着中国社会主义市场经济目标的提出和1992年的确立，转轨时期的原有税制显然已经不能适应市场经济的要求。自20世纪80年代末以来，中国一直在酝酿税制改革。例如，1991年，新的外商投资企业和外国企业所得税法首次通过。随着社会主义市场经济目标的提出，税制改革进程明显加快。按照“统一税法、公平税负、合并税种、简化税制、扩大税基、降低税率、加强税收征管、合理分权”的指导思想，1993年出台了一系列新的税收政策法规。一是实施了统一适用于内资和外资企业的增值税、营业税和消费税新政策。为体现市场经济下的税收中性原则，已普遍实行符合国际标准的增值税制度；为了在税后发挥监管作用，引入了新的消费税，同时对营业税进行了改革。增值税、消费税和营业税统一适用于内资和外资企业。二是内资企业所得税统一。在1991年统一外资企业所得税的基础上，1994年进一步统一内资企业所得税，统一征收国有、集体和私营企业的生产经营所得和其他所得。第三，个人所得税已经统一。个人所得税对国内外公民统一征收，个体工商户所得税也是新的个人所得税的组成部分。个人所得税按分类制度征收，不同性质的收入分别按超额累进税率和比例税率征收。第四，对其他一些原始税种进行了改革和完善。资源税征税范围扩大，食盐纳入资源税征税范围。征收土地增值税，取消市场交易税、牲畜交易税、特种燃油税、奖金税、工资调节税，屠宰税、宴席税下放地方。

新税制改革是中华人民共和国成立以来规模最大、范围最广、影响最深远的税制改革。这次税制改革后，税种减少到22个左右，加强了税收的财政收入功能和宏观调控功能。1994年后，我国税收快速增长，逐步扭转了财政收入占GDP比重逐年下降的局面。接下来的十年，税制基本没有进行大的调整。

Iii .2002-2011年:进一步完善税制，适应中国加入世贸组织的新形势，落实科学发展观

随着中国市场经济体制的不断完善和对外开放的扩大，特别是2001年中国加入世贸组织和新政府科学发展观的提出，原有的税制已经不能适应新形势的要求，迫切需要进一步改革和完善。2002年，中国借鉴全球经济一体化下各国税制改革的共同方向，根据本国国情，正式提出“税制简单、税基广阔、税率低、征管严格”的税制改革原则，逐步改革和完善现行税制。第一，农业税逐步取消。中国加入世贸组织后，中国农业面临着来自农业大国的激烈竞争。为了提高农产品参与国际市场的竞争力，协调城乡发展，解决“三农”问题，2004年取消了除烟叶以外的农林特产税，2005年停止征收牧业税。在逐步降低农业税税率的基础上，从2006年开始，取消了农业税条例，屠宰税也取消了。我国已有2600多年历史的农业税已经退出，同时为了弥补取消农业税对烟草省财政收入的影响，2006年4月对烟叶征收了烟草税。至此，中国基本实现了从“少取”到“基本不取”农业的转变。第二，个人所得税多次改革。2005年，提高了工资薪金所得扣除标准，并对高收入者实行了独立纳税申报制度。2007年下调储蓄存款利息所得税，再次提高工资薪金所得扣除标准。2011年，工资薪金所得扣除标准再次上调，税率由9%下调至7%。三是消费税大幅调整。2006年航空空煤油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油、木质一次性筷子、实木地板等。被纳入征税范围，取消了护肤品和护发产品的税目，调整了汽车的税率结构。2009年实施成品油税费改革，增加成品油消费税单位税额，取消6项养路费，逐步有序取消政府偿还二级路费。第四，增值税改革已经完成。1994年中国税制改革，实行生产型增值税。2004年，东北地区进行了从“生产型”到“消费型”的增值税改革试点，2007年试点范围扩大到中部26个老工业基地城市。自2009年以来，作为应对全球金融危机的重要措施，允许企业全额扣除购买固定资产缴纳的增值税，消除了生产型增值税体系中存在的双重征税因素，减轻了企业设备投资的税收负担。五是内资和外资企业所得税合并。为了符合WTO的国民待遇原则，公平对待内资和外资企业的税负，2007年通过了新的企业所得税法，2008年正式实施，实现了内资和外资企业所得税的合并，企业所得税基本税率为25%。第六，其他税收改革。关税水平逐年降低。2001年加入世贸组织前，平均关税水平约为17%，后来逐渐降至10%以下。同时，积极运用关税和出口退税政策，优化外贸结构。2006年，通过了新的旅行税暂行条例，并修订了城市土地使用税条例。耕地占用税于2007年修订。此外，为了促进能源资源的经济利用，煤炭、原油和天然气的资源税标准相继提高。2009年取消城市房地产税，对境内外企业和个人统一征收房产税。2011年，上海、重庆试点房产税改革，对符合条件的居民自住住房征收房产税。

与1994年轰轰烈烈的全面税制改革不同，这一时期的税制改革采取了分时分步“渐进”的改革方法。除烟叶税外，基本上没有新的税种征收，只是不断合并或取消重复征收、不符合时代发展要求的原有税种，税额进一步降低到18。与改革开放初期的大多数内资、外资企业和个人不同，经过这一段时间的改革，内资、外资企业和个人都被全面征税

待续

作者简介:芦伟，上海发展和改革研究院副院长。