自然资源法 【思想之光】邓海峰：用生态法统一环境法和自然资源法

科学

探索环境法与自然资源法的内在逻辑关系，在学科体系、立法理念、制度建设和实践路径等方面都具有现实意义。法律发生学的逻辑暗示着两种方法在产生时是独立的，两种方法的理念和价值不同，很难试图找到它们相互包容的理论路径。然而，生态系统服务功能的产权努力和环境容量的准物权结构的匹配设计，使得两种方法的价值取向相互渗透，并以生态法益相同保护基础的形式融入生态整体主义语境下的生态法律体系。从这个意义上说，保持两部法律的独立性，在生态法下统一其概念和功能，促进其制度和价值的有机融合，已成为推进我国生态文明顶层立法布局和预制生态法典体系基础的理想选择。

关键词:环境法、自然资源法、环境容量整体论、生态法治

自1997年两大法学学科调整计划将环境法与自然资源法合二为一，被称为“环境与资源保护法”以来，关于环境法与自然资源法关系的学术争论成为环境法基础理论建设中不可回避的命题。事实上，环境法和自然资源法都经历了许多“同一性”的变化。两法的权利对象长期处于包容关系。一般认为，作为法定客体的自然资源是指可以用于商业目的，满足人类某些需求，是人类社会开发利用的物质对象的自然原料；相比之下，环境的范围更广，其代表价值更丰富。因此，传统上认为自然资源只是环境中具有经济价值的自然环境要素，因此长期以来被视为经济法部门的一个分支，其制度价值是为人类社会的合理开发、利用和保护建立物质基础，维护自然资源的可持续利用。我国尚未形成真正的环境基本法，标志性的《环境保护法》多以污染防治为主题对环境利用行为进行规制，在立法层面对两部法律的关系缺乏联动关怀。因此，借助于环境科学的思维范式和理论框架，学术界关于两法关系的争论仍停留在“浅环境法”阶段，这必然预设了两法的包容或排斥地位。

我们应该看到，环境法本身是一门应用型学科，这就决定了在讨论两部法律的关系时，不仅要考虑其学科属性，还要尊重两部法律所处的社会环境以及人类利用环境和资源的不同特点。因此，我们试图以多视角、多框架的方式重新探讨两大法律关系的深层含义，因为它关系到环境法领域内的制度建构和制度整合。环境和自然资源都属于生态系统，自然资源作为生态系统的组成部分，离不开环境。社会发展形成了自然资源的生态化趋势，需要尽快寻求一个平衡的制度设计，勾勒出两者的规律关系。环境法的概念和价值的作用领域。环境法着眼于环境利益的整体维护，以环境公共利益或社会利益的实现为体系的立足点，涵盖范围内资源和非资源环境要素的所有领域；而自然资源法更注重具有特定经济属性的独立自然要素的有益价值的实践。两者的关系正如水资源保护经典案例中所描述的那样:环境法更注重水质，而自然资源法更注重水量。在传统意义上，他们缺乏思想和价值观的共识和制度基础。环境因素资源利用的途径和救济途径。近年来，中央政府全面加强了生态环境资源利用试点和生态损害赔偿实践。在这一过程中，一些学者误读了“环境是有价值的，损害是有责任的”的制度建构，将实现环境要素生态价值的多种途径解读为环境逐渐拥有自然资源的属性。可以看出，在环境要素及其资源改革的背景下，系统区分环境法与自然资源法的关系变得日益迫切。环境法与其他部门法的关系。自然资源从私益到公私益的发展过程决定了需要民法、物权法和行政法的调整；然而，源于传统法律部门的环境法在环境侵权和要素管理领域与许多原始部门法有许多交集。如果两部法律的“朋友圈”制度无法构建，既能体现两部法律各自的运行规则，又能防止法律法规之间的多重竞争，那么中国生态法治的实践成本可能难以承受。有鉴于此，我们有必要进一步探讨这两种方法在起源、运行规律和价值取向上的差异，从而揭示它们在逻辑关系上的应有模式。

1.包容还是独立:基于法律起源的启示

在讨论这个话题时，首先要回答的问题是两个定律之间是否存在包含关系，这个问题的答案已经包含在法律遗传学中了。根据一般理论，环境法领域的研究主要集中在次生环境问题上，即人为因素造成的环境污染和生态破坏。在人类社会早期，人们对环境和资源的受益是同时发生的，但由于生产力低、人口密度小，自然资源的开发和对环境容量的受益远远超出了资源禀赋和环境承载力的限度。因此，这一时期的社会生活只产生了对资源调节的需求，而没有产生对环境调节的期望。随着社会的发展、人口的增长和以工业住区为特征的城市的出现，人类开发利用自然资源的形式发生了质的变化，供大于求的资源禀赋状况迅速被打破。资源开发利用引起的环境污染、生态破坏等外部不经济后果开始出现，并迅速蔓延至全球。当人类社会在政府失灵和市场失灵的双重威胁下，经历了许多难以承受的环境破坏时，如马斯谷事件、水俣病、四日城哮喘、伦敦雾霾事件等。，它开始从法治的角度寻求解决环境污染的良策。作为这一努力的直接结果，世界上第一部以治理环境污染为主要目标的成文法于1969年在美国诞生。至此，环境法党完成了法律起源的转型，成为一个新的法律部门。在中国，环境法的产生始于1973年第一次全国环境保护工作会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定》，开始了依法治理环境污染的立法探索，最终结束了以1979年《环境保护法》颁布为标志的第一部环境法的制定过程。

就实体意义上的自然资源法而言，它的产生比环境法要早得多。从我国相关立法的历史发展来看，自然资源法体系的形成比环境法的形成要早得多。西周时期，为了保证统治者对自然资源的可持续利用，中国最早的自然资源保护思想诞生了。周以来的土地立法将封建时期的资源立法推向了制度建设的高峰。后来在“民国”时期，渔业法、森林法等一系列新领域的资源立法开始出现；中华人民共和国成立后，1954年宪法首次确立了自然资源所有权的性质，并颁布了《采矿暂行条例》和《森林保护条例》。在这个历史阶段，中国没有环境保护的立法思潮。特别需要指出的是，随着以科斯定理和庇古税为代表的环境负外部性规制理论的发展，学术界出现了一种误解，认为资源产权理论使自然资源获得了一种法律媒介，使其生态价值在形式上转化为经济价值。以资源要素为对象的自然资源法将随着人类社会对生态价值的日益重视而吸收和超越其固有的经济价值，并逐渐具备类似于环境法的生态性和公益性属性，最终实现与环境法的融合。我们之所以认为这是一种误解，是因为它割裂了自然资源与生态系统的关系，没有认识到自然资源的生态价值是地球生态系统的伴侣。事实上，自然资源的生态价值早在史前文明就已经存在，但由于人类认知能力的限制和早期行为的经济化，自然资源被人为地迫使从生态转向经济。因此，所谓自然资源法因其生态价值属性的不断扩大而最终会被纳入环境法的判断缺乏认识论基础。

据此，我们认为，从法律起源来看，自然资源法是在环境法之前独立产生的。如果将自然资源法作为环境法的一个组成部分，将与人类社会的资源利用史背道而驰。虽然两者都包含生态价值属性，但他们对生态价值实践路径的选择却大相径庭，因此他们处于一种相对独立的、在本体论意义上互不包含的互动关系中。

二、相互渗透或分离:基于生态系统服务功能的需要

如上所述，自然资源的明确所有权早已得到立法确认，但环境不能要求与损害相称的救济或赔偿，即使它因其无主财产而不断被消耗和透支。由此可见，是否存在明确的所有权关系，不仅是保持自然资源处于相对安全的“利用”地位的动力，也是实现环境法与自然资源法分离的关键。这意味着只有有效突破环境要素产权不清的约束，环境法与自然资源法才能实现更深层次的系统整合。然而，与这种理解相反，所有权关系不明确所造成的法治困境，不断挑战着大陆法系国家的生态损害赔偿法律实践。这些困境突出表现为:现有的环境法学将法律和生态学中的环境概念有机地联系在一起。比如《环境保护法》第二条对“环境”的定义只注重各种环境要素的静态配置，而忽略了它们在同一生态系统中的动态联系和内部协调。在这一定义中，将环境视为无主物，使得国家丧失了在法律层面行使生态损害赔偿请求权的权利基础。在生态损害赔偿制度改革中，法律必须应对环境定义与优先政策之间的矛盾。无论是选择承认之前的认知错误，还是选择在违背理论自洽性的前提下规定实际操作路径，我们都会付出牺牲制度权威的代价。鉴于环境的财产属性，因环境或生态破坏而导致的人身权和财产权的丧失，只能定义为“纯粹的经济损失”。为了避免加害人的责任范围无止境，传统法学理论普遍主张对加害人故意主观造成的纯经济损失不予赔偿，实际上排除了对涉及受害人数多、影响面广的生态纯经济损失案件的救济可能性，如溢油事故后的地方税崩溃、旅游收入减少等。然而，这种妥协将引发对生态救济法律合法性的新质疑。众所周知，人们对环境资源的利用实际上是基于生态系统的服务功能来满足人类生存和发展的需要。生态系统服务功能的运行具有物质循环和能量流动有序的特点，因此需要满足热力学定律的基本要求，即维持能量守恒和系统平衡。一旦法律制度的错误激励使得环境资源的使用者所付出的成本与所享受的利益之间产生负外部性差异，使用者就会基于自身利益的目的扩大利益，而忽略生态系统的稳定与平衡。当非特定行为者基于自利理性寻求自身利益最大化时，人类社会的环境资源利用会产生类似麦克斯韦妖的扭曲效应，即人类自利行为的行动逻辑严重违背基于热力学定律的生态系统运行规律，存在一方在寻求熵减结果的个体占有，另一方是生态系统基于自我修复力不断付出系统熵增代价的负循环现象。在上述情况下，侵权人因法律制度的保护而免除其行为造成的纯经济损失，会诱发这种失衡状态。后果是减少生态系统中生产者、消费者和分解者共同努力形成的负熵流，系统的耗散结构将退化为相对较差的新结构，从而导致整个人类社会付出严重的能源损失和生态成本。还需要系上铃铛，只有自己才能纠正生态法制的实践偏差。因此，重新审视自然资源与环境要素的关系，探索环境要素生态属性的物权法表达方式，同时保持环境要素经济属性的独立性，已成为尊重系统负荷规律、维护生态系统健康的必然选择。

在这方面，美国的司法实践已经比较成熟，我们也以海上溢油事故为例。美国对这类事故造成的生态损害索赔法律制度的演变经历了近百年的艰辛探索。首先，其1924年的《油污法案》仅将归责基础局限于故意排放入海的情况。为了扩大责任范围，美国国会将石油污染案件置于1965年《联邦水污染法案》(1972年《洁净水法案》的前身)的管辖之下。然而，由于行业的狙击，该法案仍然设定了很高的归责门槛。虽然联邦和州政府在随后的几十年里试图颁布几项预防法律，但真正的溢油污染损害的恢复机制最终是由美国国会颁布的《1990年油污法案》建立的，直到1989年埃克森瓦尔迪兹号灾难性溢油事故。该法案以公共信任理论为基础，明确了美国政府对生态环境的监督管理权，并界定了生态破坏的性质。在法案的定义部分，“土地、鱼类、野生动物、生物、空气体、水、地下水、饮用水供应等此类资源”均被定义为自然资源，自然资源的损害范围从上述资源扩大到上述资源所附带的生态系统服务的损害。根据该法，美国国家海洋与大气管理局(NRDA)专门针对海洋溢油造成的损害制定了自然资源损害评估条例。美国国家研究委员会(NRC)进一步提出，在评估溢油损害程度时，应包括更广泛的生态系统服务，而不是只关注供应服务，即除了关注对人类的直接损失外，建议将损失评估中生态系统服务功能的识别放在更广泛的范围内，以帮助找到对公众也有利的恢复项目。美国生态系统服务产权的实践对于正在努力寻找生态损害国家请求权基础的中国无疑具有很大的参考价值。

但生态价值物化为财产是有条件的，需要找到合适的自然科学载体来完成价值的初始加权。我们认为，能够承担这一使命的载体是环境容量资源。一般来说，环境容量的概念被理解为在不危害人类生存和自然生态的前提下，某一环境所能容纳的污染物的最大负荷，这是由环境承载力所证实的，环境容量在很大程度上是一种可再生资源。选择环境容量作为环境要素的资源价值载体，主要是因为环境容量在一定程度上符合物权客体的特征，具有准物权的可能性。首先，它具有感知力。虽然环境辽阔无边，但它所承载的生态功能与人类的生存息息相关。我们所期待的美景，空清新的空气，都是环境的自净功能带来的效果。其次，相对独立，一次性。现有的生态学研究表明，生态系统内部存在基于功能差异的区域或层次结构，不同区域或层次结构的环境容量与整个生态系统相比具有一定的独立性。这说明环境容量虽然不具备传统民法理论所要求的绝对实体独立性，但基于交易概念或法律规定具有相对独立性，符合作为准物权客体的基本要求。第三，具有确定性。基于现代科学技术的发展，可以准确地评估和测量不同环境因素的环境容量。20世纪80年代，中国自然科学家探索了确定与中国环境系统相匹配的环境容量的方法。在日本，经济学家还使用替代方法来获得森林在水源保护、土壤侵蚀预防和氧气供应方面的定量值。

由此可见，环境容量的上述三个特征使其具备了被纳入准物权客体的法律依据，进而为以生态系统服务功能为核心表现形式的生态环境要素纳入产权话语体系扫清了障碍。基于这一理论突破，截然不同的环境法和自然资源法，由于生态要素、客体、生境、载体和保护手段的趋同，具有相互渗透和系统整合的可能性。

三、结构整合还是维持现状:基于生态整体主义的思考

此时，环境法和自然资源法在生态损害救济和治理层面上相互独立但又相互接近的特征已经显现出来。根本原因是两部法律的调整对象不仅共同生活在同一个不可分割的生态要素中，而且追求不同的法益保护效果。就像《森林法》和《水法》中森林与水的关系一样，它们不仅是自然资源，也是人类赖以生存的环境因素。人类在获取资源功能的同时，不可避免地需要遵循环境法，根据自身的生态功能调整消费使用利益，其他自然资源对象也是如此。由此可见，两大定律所涉及的每一个要素都是大型机器中的合作齿轮和共同体，任何正常运行的缺失都会影响系统的运行和效率。

这就解释了为什么我们虽然可以区分它们的经济、生态或其他价值取向，以适应历史发展形成的立法局面，却不能完全区分它们基于自然法的功能差异。环境和自然资源是同一客观现实的两个不同方面，是人们在生产实践的不同阶段，基于自身的需要，对生活在同一对象中的不同功能的差异化认知。自然资源法以生态经济内部活动产生的资源相关生态社会关系为调整对象，环境法以生态经济外部活动产生的环境相关生态社会关系为调整对象。两法结合后，调整对象是完整的生态经济社会关系，整体生态利益得到保护。

随着日益严峻的环境问题和资源枯竭，人们对环境资源的认知也发生了深刻的变化，经济优先理论逐渐被环境优先理论甚至生态优先理论所取代。以追求生存健康和生态安全为价值取向的可持续发展和生态文明理念、代际公平理论和人类命运共同体的主动性，是维护代际利益和生态整体主义的初衷，越来越受到人们的欢迎。因此，有必要以生态保护和承载力评估为基础的制度框架来规范人类行为，形成符合可持续发展内生规律的生态行为秩序。这种秩序不再简单地讨论环境法和自然资源法的价值取向以获得价值层面的合法性，也不再简单地协调经济发展、社会发展和环境保护的优先顺序以获得实践层面的合理性。而是以生态学为标准，以生态整体论为视角，在理念和秩序的双重维度上顺应生态文明的内在要求，从整体上重构环境资源的供给秩序和分配规则，从而为生态法治的创建提供价值基础和动力来源。由此可见，环境法与自然资源法的有效融合，不仅回应了长期以来关于两法关系的争论，更重要的是，在实践中促进了以国家生态安全为核心的战略和制度体系的重建，使“经济是环境的全资子公司”的认识从有到有得到升华。当然，整体主义生态法治秩序的建立不是一时兴起，而是来自长期的理论反思和实践反思。这里，我们以传统生态损害救济法理的困境为例来证明。整体论语境下的生态破坏具有以下特征:主体泛化。生态系统作为一个客观开放的物质系统，本身没有主动的选择机制，它接受人类社会中的任何一个成员与之互动。因此，这些相互作用会基于行为本身的善与恶的本质，产生以正外部性和负外部性为代表的两种完全不同的结果，并通过生态系统的物质和能量流动，以新的平衡状态的形式作用于全人类。这使得生态系统服务功能的损失成本在主体泛化的情况下扩大到全民共享的范围。无限因果。生态系统的运行是一个复杂的全方位运动过程。虽然科学进步带来了许多视觉分析，但人类行为的复杂结果与识别整个生态系统运行规律的困境之间的矛盾并没有减少，而是变得越来越粘在一起。尤其是面对各种新问题，再多的科学解释也无法取代完全确定的结论和对策。这种情况使得生态破坏的司法制度遇到了因果无限的困境，个别案件的司法成本普遍加大。问责制具有挑战性。生态系统服务功能的普遍共享决定了当其功能受到损害时，难以分离和确认损害的范围和程度，也难以独立归责。虽然自然资源在一定程度上是可以测量的，环境科学的发展也将环境容量纳入了测量范围，但是任何标准和公式所做的测量都会受到科学、经济和人类认知的限制，导致测量结果只是当前社会发展程度的参考值，而不是准确的值。因此，一旦生态系统遭到破坏，很有可能会进入一种无法绝对量化、无法明确追求的局面。

以民法侵权规则为基础的环境侵权制度不能解决上述问题。因为私法语境下的个人优位主义的制度设计至少存在两个局限:一是侵权法创设的以个人人格独立为标志的权利主体制度和以权益独立为标志的权利客体制度，要求先将整体生态利益赋予特定主体，这些特定主体做出损害后才有寻求救济的正当性，这显然违背了生态损害主体的普遍化特征。其次，侵权法创设的民事责任归责要素是运用私法为生态损害提供救济的最大理论公分母。因此，即使传统民法“封存”的各种因果理论不能适用于生态损害的认定，也必须采用“举证责任倒置”、“因果关系推定”等技术发明，将生态损害救济解释为现有的规则体系。但是空的解释不可能是无限的，违背无限因果特性的解释只会使生态损害救济制度偏离其本质属性。因此，与其盲目侵蚀法律解释的权威，不如打破私法对生态损害救济制度的片面垄断，通过国家对生态权利和义务的顶层构建，将生态利益的整体维护与国家的行政目的相结合，在实体层面运用比例原则等公法手段协调经济、社会和生态利益之间的冲突；在程序层面，可以通过加强不确定风险条件下涉及生态利益的审慎和上级决策机制，避免生态利益受损。当然，在试图引入公法机制建立生态优势的制度供给时，我们也需要避免陷入环境权的极端价值论或非价值论，因为我们无法就环境权的内涵和外延达成一致。我们主张在公共环境法体系中，以发展权为母体，创设生态发展权，以满足生态法治的需要。因为生态发展权源于涵盖集体利益的发展权，也包含了生态利益的享有与生态损害的分担相结合的理性共识。由于发展权及其内涵和结构已经被国际社会普遍接受，它可以有效避免以前环境权的理论尴尬，从而在生态完整的背景下承担保护和救济权益的法律责任。生态法治的推进也需要地方特色。随着国务院机构改革方案逐步将资源和生态要素的行政权力移交给自然资源部和生态环境部，中国资源和生态要素的本地化分配和碎片化管理的旧模式已经打破。然而，这种整合与生态整体主义对行政管理的要求仍有差距，资源和生态要素的不断分离对生态法治完整性的障碍仍有待解决。另一方面，体现生态整体主义新共识的生态发展权需要由地方制度继承，因此建立以生态损害保险和产业责任基金为代表的生态损害社会化分担机制迫在眉睫。

四.结论

当我们意识到什么是美好的生活并为之努力时，我们就生活得很好，这需要尊重自己和他人的生命的重要性，以及自己和他人的道德和伦理责任。对于环境资源利用的伦理挑战来说尤其如此。在人类社会的法律发展史上，环境法和自然资源法事实上已经是分离的，法律发生学的逻辑确认了两种法律同向但轨迹不同的演变过程。然而，随着环境资源和生态资源的趋势日益明朗，两者逐渐告别了早期的僵化和孤立，开始了思想的融合和系统的对接。人们对资源价值的认知也经历了从农耕时代的经济属性到准后工业时代的生态属性和社会属性的觉醒。当这种觉醒遇到整体论生态观和非人类中心主义法律观的加持时，有助于整体论生态法治的两种法律的法律基础就自然产生了。因此，我们建议在生态法学的学术语境下，进一步统一两部法律的概念和功能，实现其制度和价值的相互渗透和有限整合，以生态整体主义的法治实践路径实现生态法益的保护需求。这种制度安排在制度层面上回应了生态文明的实质性期待。在实践生态法益保护机制向社会本位回归的同时，也为以绿色原则为结构共识的生态法典(或环境法典)的编写预制了制度基础。

作者简介

邓海峰，清华大学法学院副教授，法学博士。