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10.10汉朝的经济制度看这里!汉朝前期的宰辅制度——两汉三公制

韩升帝,这是一般的说法。也就是说,汉朝制度继承秦国制度,汉朝的栗宝制度也是继承秦国的再保制度,但总的来说,实际变化是一波三折。

汉初君臣都是一起打天下,布衣君臣,文化程度不高。文化程度比较高的像第一任丞相萧何是沛县的一个主吏掾的官吏,主管县属官吏机构的一个办事官王。汉高祖刘邦本身是泗水亭长,亭长是最低级的一个地方行政单位,其他人有屠狗的,有贩缯的(缯是一种丝织品),还有一些是鸡鸣狗盗之徒。起打仗的时候他们都是哥们兄弟,君臣观念、上下级观念很淡漠。但是夺取政权建立汉朝,刘邦当了皇帝,问题就来了,一起打仗出来的功臣就要求论功行赏,功劳大要封大国当大官,功劳小要封小国当小官,所以汉朝刚刚建立的时候,这些功臣一天到晚为了争功而吵吵闹闹。

汉朝刚成立时建都洛阳,然后迁到长安,在洛阳宫的时候,汉高祖刘邦已经封了二十几位功臣,底下分不下去,因为大家争吵得非常厉害。有一次刘邦在洛阳宫路上走的时候,看到路边有一群人在沙堆上争吵很厉害,就问身边的张良说:“他们在说些什么呢?”张良说:“陛下您还不知道吧,他们在说要谋反呢!”刘邦就问,天下刚刚安定下来,为什么要谋反?张良说,他们看到陛下只封了亲信,而把和自己有仇的人都杀了,他们觉得现在天下好像不够分封,又害怕陛下计较过去的过失,所以他们在议论谋反。刘邦说那怎么办,张良出一个主意,说陛下您觉得跟哪一个关系最不好,刘邦说有一个叫雍齿的,张良说先封他,刘邦听了张良的话就先封雍齿为什邡侯(什邡是今四川的地名)。大家看到雍齿被封侯,非常高兴,认为他们肯定也能封上,这样这件事才平息下去。

当时虽然汉朝建立,刘邦当了皇帝,但是君臣间关系还比较随便,群臣见刘邦都没有礼仪,一块喝酒的时候,有的人还经常吵吵嚷嚷,打打骂骂,甚至拔出剑乱砍一番,所以刘邦心里很不高兴。这时从秦朝投诚来的博士叔孙通,迎合刘邦的想法,提议制定礼仪,将古礼和秦礼融合,制定汉代礼仪。在刘邦执政七年的时候,长安长乐宫建成,刘邦召集一次诸侯和群臣朝见皇帝的大会,按照叔孙通制定的礼仪,由叔孙通指挥,让诸侯和群臣规规矩矩老老实实拜见皇帝,如果谁不遵守礼仪,监督官御史就会把他拉下去,刘邦觉得很满意,说今天他才知道当皇帝的威风。

举这些例子目的要说明一个问题,就是汉朝刚刚建立的时候,制度建设还没有提到议事日程。刘邦执政的时间并不长,他当了皇帝以后一直为平息异姓王、异姓诸侯而出兵打仗,还没有时间考虑制度建设,所以总的来说汉承秦制,但实际上汉承秦制是有折扣的。

下图是西汉前期中央机构示意表。汉承秦制设立三公九卿,其中三公是丞相、御史大夫和太尉,但太尉不常设,常设的是丞相和御史大夫,三公九卿具体职权没有明确规定,而皇帝和大臣以及功臣之间,经常互相猜疑。

西汉前期中央机构示意表

有几个例子可以说明这个问题。

刘邦跟萧何起义以前关系就不错,在沛县萧何是刘邦的上级,经常照顾刘邦,起义以后,刘邦担任汉王,萧何担任丞相。刘邦从关中出兵,萧何就留在关中,刘邦出关和项羽打仗,楚汉纷争,萧何在关中为刘邦筹备相的,招兵买马,及时支援前方,应该说汉朝的建立,萧何是功不可没的,可是在这两个人之间,也经常发生互相猜疑。

这里有这么几件事:

第一件事,汉高祖十一年(前196),当刘邦、项羽在京、索间相持不下时,刘邦几次派使者慰劳丞相萧何。丞相属下有一个叫鲍生的人对丞相说,大王在外面打仗非常辛苦,没有穿的没有盖的,还派人来慰劳您,这是什么原因啊?这是怀疑您呢。所以您不如把您的子孙兄弟能够当兵的都派到大王的身边去,这样刘邦就能信任你。萧何听从鲍生的意见,把子孙兄弟都派到前线去,刘邦非常高兴。这是第一件事。

第二件事,汉高祖十一年,陈豨谋反,高祖亲自带兵平定叛乱,还将萧何从丞相提升为相国,实际上相国跟丞相没什么差别,只是一个荣誉。很多人向萧何表示祝贺,但是赵平对萧何说,你的灾难就快开始了,皇上暴露于外面而你守于关中,没有冲锋陷阵没有打仗,可皇上还要加封您,这时淮阴侯韩信刚刚谋反,所以皇上怀疑您,您千万不要接受,且把您的家财私产都资助军队,这样皇上才能高兴。丞相萧何听从了他的计策,刘邦果然非常高兴。

第三件事,汉高祖十二年,刘邦领兵在外打仗,萧何按照原来的做法,倾其所有去资助军队,这时候有宾客告诉他,说这样做不仅没有好处,而且可能要遭到灭族,因为刘邦会认为这是收买人心。你现在都当最高的官了,再收买人心,那不是要威胁皇权吗?所以他说最好在长安附近多用贱价赊买田地,引起老百姓不满,这样以糟蹋自己名声的办法让刘邦对你放心。这样做以后,刘邦果然也是大悦。刘邦班师回来以后,百姓在路上挡住刘邦,告丞相萧何贱价强买土地,这件事最后萧何没有认错,而且以老百姓名义向皇帝请求把皇室的园地让出给老百姓耕种,刘邦不高兴,说他接受商人的财物,就把他关进监狱。后来因为他毕竟是汉朝第一大功臣,很多人为他求情,刘邦不得不放他出来,还讽刺萧何,你为民请命,我不同意,我只是一个像桀纣一样的坏皇帝,相国是一个贤相,我把你关起来,是故意让老百姓知道我不如你!刘邦当时真的是生气了。

这是汉初皇权与功臣集团之间的斗争。因为汉初功臣势力非常大,刘邦在处理这个问题的时候,一方面不得不对功臣让步,给封地给官做,但另一方面又担心他们权力太大,威胁到统治,所以皇权跟功臣之间有一些斗争。实际上萧何虽然受到刘邦的谴责,但是萧何一直还当丞相,并没有丢官,刘邦死了以后,到汉惠帝即位,前两年还是萧何担任丞相。

可以看出来这一段时期丞相权力非常大,但是权力大到什么程度?历史上没有记载,丞相的职责是什么?也没有记载,可以说当时是有宰辅制度,但比较粗糙,还比较简陋,这是汉初的第一个阶段。

汉高祖以后由惠帝即位,惠帝当时17岁,按说能够掌握政权,但政权实际掌握在皇太后吕后的手中。继萧何为相的是西汉第二大功臣曹参,他以黄老思想治国出名。他接替萧何丞相位到达京城后,每天喝酒,喝得醉醺醺,从来也不向惠帝请示汇报,有的属下来找他想说什么事,还没开口,他就让人家喝酒,喝到醉为止。惠帝看曹参这个样子很奇怪,说他是不是看我年轻瞧不起我啊?怎么什么事也不说?当时曹参的儿子在惠帝身边做官,惠帝就跟他说,你休息日回去劝劝你父亲,应该管一点事,不过惠帝跟他说别说是自己说的。曹参的儿子回去以后,跟曹参说你怎么一天光喝酒也不管事啊?还没有说两句,就被曹参打了一顿,史书上记载答“二百”,打了200下,打得很狠。后来惠帝知道这件事,在一次朝会时就问曹参,怎么打他啊?他说的话是我让他去说的,结果曹参把惠帝教训了一顿,问惠帝,说你跟高皇帝(刘邦)比,是你行还是高皇帝行。惠帝说跟高皇帝比,不能望其项背。曹参又问,我跟萧何比,萧何强还是我强。惠帝说看起来好像你也不如萧何。曹参说,那就对了。既然你比不上高皇帝,我比不上萧何,现在你垂拱在上,萧何和高皇帝制定的法令很明确,我们就按照这些办,不就行了吗?守职就行了,这就是所谓“萧规曹随”的成语的来源。

这个故事很有意思。实际上当时功臣势力非常强大,曹参以黄老思想治国,所谓黄老思想就是以黄帝之名义,行老子之道,就是无为而治,这是当时功臣集团执政的一种指导思想。虽然史书上写着,曹参一天到晚喝酒,喝得醉醺醺不管事,实际上不是那样,因为他是遵循萧何所制定的既定政策,按照萧何搞的那一套执政,如果君王无为,臣下也无为,天下可能就大乱。所谓无为而治是当时功臣集团限制皇权的一种策略。

汉初实行“无为而治”是当时社会的一种需要,因为汉初社会非常湖敝,汉朝政权是在楚汉战争的废墟当中建立起来,刚建立汉朝的时候,皇帝要找四匹纯色的马都没有,将相只能乘牛驾的车,经济上很困难,老百姓很艰苦。所以实行“无为而治”,不多干扰老百姓,让老百姓自己去发展生产,这对当时社会经济的恢复发展应该是有利的。但是要说明丞相权力还是很大,但是职责还是不分明,文帝以后,宰辅制度才逐渐明确。

孝文帝当政时对国家大事开始有点熟悉,就问右丞相周勃关于丞相的职责。如天下一年审案多少?周勃说,很抱歉,不知道。文帝又问天下一年税收和支出钱谷有多少?周勃又说不知道,当时周勃汗都出来了,大汗淋漓,非常害怕。于是皇上就问左丞相陈平,陈平说有相应的主管部门。皇上向主管部门是谁?陈平说皇上要问判案就问廷尉,问财政就问治粟内史。廷尉和治粟内史都是九卿的官。话还没完,文帝又问如果有主管部门,那宰相干什么?陈平说,陛下不知道我水平很低,让我担任这个宰相,我只知道宰相是“上佐天子理阴阳,顺四时,下育万物之宜,外镇抚四夷诸侯,内亲附百姓,使卿大夫各得任其职焉”。这段话后来成为说明宰相职责的经常被引用的话。这段话是用战国以来阴阳家天人合一的观念来解释宰相的责任。所谓“理阴阳”就是阴阳调和,所谓“顺四时”就是四季和顺、风调雨顺、五谷丰登、家给人足、社会安定,宰相就要承担这些责任。另一方面是要处理好诸侯和外国的关系以及和四夷的关系,创造一个稳定的内外环境。此外还要选贤任能,使各级官吏各得其所,各尽其职。

实际上陈平的回答中前两点是讲宰相要达到什么目标,还不是讲宰相的职权,创造一个好的内外环境都是宰相的责任,最后一点选贤任能,这是宰相的一个具体的职责。

陈平之后有一个宰相叫丙吉,丙吉有一次出去,在路上看到一群人打群架,死伤无数。丙吉不闻不问,照走他的路,下属心里很纳闷。再往前走碰到有人追赶牛,牛吐出了舌头,丙吉就停车让属下问,赶牛走了几里地了?下属很奇怪,说那么多人打架,死伤那么多人,你不管不问,看到牛吐舌头,你倒管了,什么原因呢?丙吉说,“宰相不亲小事”,打架斗殴有长安令、京兆尹管,做丞相就是每年到年终,给他们评定执政的好坏,对他们进行赏罚,而不是具体管打群架。我看到牛吐舌头之所以要下车向,是因为现在方春少阳,天气还不热,牛就喘得吐舌头,我是恐怕阴阳失调,“三公典调和阴阳,职所当忧”,是对天气会不会影响农作物有所担心,所以要下车来问,丙吉认为这才是丞相应该管的事。

总的来说在西汉前期,丞相职责还不是很明确。西汉的宰辅制度以及运行有一个逐渐完善的过程。西汉前期宰辅制度大概运行情况正如西汉前期中央机构示意表所示,中间这一层有三公,太尉不常设,宰相主要是丞相和御史大夫,丞相是正宰相,御史大夫实际是丞相的助手,宰相机构是由丞相府和御史大夫府并称两府组成。宰相的职责是“纳奏出令”,纳奏就是收纳天下的章奏,包括中央各机构和地方州县的官吏、老百姓的奏章,收纳章奏是由丞相府来承担,以后要经过审议提出处理办法,提出解决问题的措施,然后转交御史大夫府审查,以后再呈送皇帝。当然中间还要呈送给御史中丞,御史中丞是御史大夫的属官,但是办事机构设在宫内,所以加一个“中”字。历史上的官吏有这个“中”字往往跟皇宫内有关,因皇宫叫做宫中或者叫禁中。中丞在宫内跟皇帝比较接近,由御史中丞再送达给皇上,这是纳奏的过程。

出令的过程与之相反,皇帝下一个诏书,由御史帮皇帝起草,起草完以后,皇帝同意了,通过御史中丞下达给御史大夫府,然后再由丞相发布执行。

在这个过程当中,丞相、御史大夫不是简单地收发,他们可以提出意见、建议由皇帝采纳。当然在决策过程中,丞相和御史大夫所起的作用非常大,皇帝一般都会采用丞相的建议,按照丞相所提出的处置办法发布诏令。如果他不同意,会让丞相修改,也可以退还丞相的建议,但不可能经常退还丞相的建议,如果他经常退还丞相的建议,那就说明他对这个丞相已经不信任了。所以这个图表大致表明当时宰相机构在中央机构当中的地位,并且也说明当时整个决策运行的过程。

但是西汉前期的宰相制度一波三折,并没有像图表所表示的那么整齐划一,皇帝实行决策的时候也不完全是按照章奏来决策。比如他得到章奏以后,可能找丞相、谋臣来商议,可能把章奏交给丞相,让丞相召开大臣会议讨论,有这么多其他的方式,但是丞相在这一过程中起很大的作用。一是所有的章奏都要经过他的手,另外即使召开会议,大部分的会议也是由丞相主持,而且皇帝还要经常征求其意见,所以丞相在汉初决策中起相当大的作用。宰相的权力很难说具体管哪一项,因为他什么都管,因为他是皇帝的助手,皇帝有什么权力,他就应该有什么权力。当然如果皇帝是一个独裁倾向非常严重的人,可能什么都要自己说了算,但如果他能听取丞相的意见,那么丞相实际上什么方面的权力都有。这是西汉前期。

西汉制度发生重大变化是在西汉中期。汉武帝执政以后,经过汉初60余年的休养生息,汉朝国力大大增强,尤其解决异姓诸侯王、同姓诸侯王的向题以后,汉代政治经济实力大大加强,而且此时功臣集团基本也已经消亡。汉武帝在这时上台,其本人又有雄才大略,所以他上台以后对政治制度实行一系列重大改革,宰辅制度也有三个方面的变化。

第一个变化是开始用尚书。西汉中期以后,皇帝用尚书起草诏书,尚书的机构原来是在宫内为皇帝主管文书,这时为皇帝起草诏书,原来的御史和御史中丞变为完全专职的监察官,尚书的地位突出出来。汉武帝开始把尚书分成四个曹,后来分成五个曹,所谓一个曹就是一个部门。最初尚书分曹按照收纳章奏的对口来分,一个曹管收三公、丞相、御史大夫的文件,一个曹管收地方的,叫二千石曹,是管收地方上来的文书的机构。按收文件的性质来分曹,可以看出当时尚书还只是收纳章奏的机构,但是重要的是开始为皇帝起草诏书。

汉武帝晚年,因为留恋后宫,懈怠朝政,不出宫禁,所以他在宫内另外又任用宦官设立中尚书(简称中书),承接尚书送交上来的文书。所以这时管理、起草文书的机构变成两部分,一部分在宫内叫中尚书,由宦官担任,一部分在宫外,由士人担任,叫尚书。这是一个变化。

另外一个更重要的变化是汉武帝在宫内设立中朝或者叫做内朝。整个朝廷本来是一体,以丞相、御史大夫为首的百官组成朝廷,这时在原来的朝廷之外另立一个专属于皇帝,而丞相、御史大夫不能插手的小朝廷,就是所谓中朝也叫内朝,而丞相、御史大夫主持的朝廷,就叫做外朝。内朝一般设置两组官吏,一组官吏叫侍中,一组官吏是左右曹、诸吏。这里只举例说明一下侍中、左右曹。

侍中最初侍奉皇帝,中是宫中,侍就是侍奉在宫中、侍奉在皇帝左右。这时所谓侍中的地位已经逐步提高,而且职责不仅仅是侍奉皇帝,还是侍奉在皇帝左右,为之提供意见、参与谋议、拾遗补阙的官吏,开始参与政治。

左右曹、诸吏这些官吏一般都是帮助皇帝处理尚书送交上来的文书,由他们先提出意见,帮助皇帝出主意,这两个一个属于比较口头的,一个是在文章、文字、文书上,具体处理文书,两部分这个时候也不是很明确。

内朝官吏一般品级比较低,当然也是从外朝挑选进来的,或者是当时比较受皇帝信任喜欢的,一些皇帝将认为比较有能力的人召集到身边,给予内朝官的职务,比如给事中、侍中,这些官都是加官,这样在朝廷里另外组织了一个中朝。中朝控制了外朝,外朝由三公九卿组成。所以这时内朝开始兴起。

相反,武帝的时候,宰相地位受到很大冲击。武帝执政风格是大权独揽,亲历亲为,这种执政风格就必然和原来那些拥有比较大实权的丞相发生矛盾。

有一个例子,武帝刚即位的时候17岁,功臣集团基本上没了,当丞相的是外戚,田蚡是汉武帝的舅舅,太后的亲弟弟。田蚡当丞相的时候权力还是很大,大到让汉武帝不能容忍。

《汉书·田蚡传》说:汉武帝刚即帝位时,田蚡是以外戚为相。那时丞相进去奏事一讲一整天,他说什么皇帝就听什么,他推荐的人担任官吏可以起家至二千石。汉代的俸禄是以石做计算的,以粮食重量来表示,官的品级也按照石来计算。那时还没有品,汉代最高官吏如丞相号称万石,九卿叫中二千石,二千石有三个等级,最高的叫做中二千石,中就是满,即满二千石,第二个等级就是二千石,所有的郡守都是二千石,还有低一点的级别是比二千石,相当于二千石,二千石在汉代算是高官。作为一个地方的郡守是一方诸侯,汉代的郡非常大,所以二千石是高级官吏。田蚡在武帝面前,经常推荐官吏,而且起家就是从平头老百姓一下就推荐做二千石的大官,所以武布觉得就是“权移主上”,把皇帝的权力都给夺过去了。有一次武帝就对他说,你推荐的官吏、任命的官吏完了没有?你任命完了,我还要想任命一些,对他非常不满意。田蚡死了以后,汉武帝开始从民间收罗人才,聚集人才。汉武帝提倡儒学,他第一个实行“举孝廉”、“举贤良文学”。

“贤良”是一种科目,地方上推举人才的方式叫做“举贤良”,“举贤良”并不是说来了就是贤良,必须经过考试,汉武帝亲自出题叫做“策”,然后进行策试。汉武帝往往出一些跟现实联系非常密切的问题。通过“举贤良”、“举孝廉”的方式,汉武帝招纳了很多人才,并且从这些人才当中选用丞相。像公孙弘就是通过这种方式上来的一个丞相。公孙弘当丞相的时候,已经75岁了,说明汉武帝能够不拘一格用人才。公孙弘和董仲舒在西汉武帝的时候都是很有影响的人物。

由于汉武帝对中书制度、宰辅制度的改革,当时宰相的地位和作用已经大不如前。

公孙弘到80岁的时候终于宰相位,他曾经专门有一个客馆,招纳了很多宾客,帮他出主意,公孙弘死后,后来继任宰相的,如李蔡、严青翟等等。

李、蔡以后的丞相是什么状况呢?“丞相府客馆丘墟而已”,已经荒废,再也没有宾客,到了这两个人以后,已经把客馆改成马厩或者改成奴婢住的地方,这些丞相只有“(石)庆以惇谨,复终相位,其余尽伏诛云”。

由此可以看出汉武帝时期丞相的作用越来越小,因为内朝替皇帝出主意,皇帝较少地依赖丞相。汉武帝有时候故意让内朝的后进新锐年轻人跟丞相御史大夫辩论,而且往往驳得丞相御史大夫哑口无言,所以汉武帝就更加着意于使用这些后进新锐。

另外也说明汉武帝时皇权势力非常大,说杀丞相就杀。汉代的丞相最初应该是第一高位,汉高皇帝给予很多礼遇,丞相见皇帝,皇帝要站起来要下台阶;路上丞相见到皇帝,皇帝要从车上下来;丞相有病,皇帝要到家里去探望;丞相死的时候,皇帝要亲自去吊唁,而且要给予各种赏赐,包括基地。这个时候,一般来说,丞相如果有错,命令自杀,不关监狱。但是,议武帝时的丞相有好几个都是进了监狱或杀死的,这说明皇权专制统治比以前更加强大。

武帝以后,因为丞相地位下降所以演变为新的三公制。新的三公制是原来只有一个丞相,御史大夫是丞相的助手,现在变成三个宰相,叫做鼎足而立、鼎足承君。开始的时候把丞相、御史大夫和太尉改名,改成大司徒、大司空、大司马,三公地位平等,都是同一级别。

到了东汉,三公实行分工,司徒管民事,司空管水土,司马管军事。如果国家有大事,三公一起讨论,但是总的来说三公地位逐渐降低。自从丞相地位降低以后,虽然改成新的三公,名义上非常高,但实际权力越来越小,旧的三公制逐渐让位给新的三公制。

在旧的三公制让位于新的三公制过程中,特别要提到东汉以后,尚书地位有极大提高,并且成为中央的一个主要机构。由于尚书替皇帝起草文书,接触机密,实行决策,所以这时凡要掌握国家大权的必须掌握尚书的机构。东汉时候,出现尚书台名称。东汉光武帝刘秀当了皇帝以后,虽然手下的人也是打仗出来,也有很多功臣,但是他在任用功臣的问题上采取不同的办法进行处理,这个办法叫做“退功臣而进文吏”。功臣给予各方面的赏赐,给予土地的赏赐,给予财物的赏赐,给予金钱的赏赐,但不让做官,担任官吏的主要是读书人,所以叫“退功臣而进文吏”。在处理功臣这个问题上,汉光武帝似乎是比较高明,这是其一。

其二,他吸取西汉末年王莽篡权的教训,压抑外戚,把权力集中到自己手里,完全依靠尚书,尚书形成一个庞大的机构,称为尚书台,就是权归尚书台。在权归尚书台的情况下,如果出现权臣要掌握国家权力,他就要掌握尚书台,因为只有掌握尚书台才能控制决策权。西汉有“领尚书事”,可以凌驾尚书台之上,处理尚书的文书,也就是实行决策。西汉领尚书事虽然权力很大,但是名义上还不是正式的宰相,所以领尚书事表面上还要让宰相一步。到了东汉,领尚书事已经逐渐发展为尚书台之上的一个实际的宰相。

东汉中央机构示意表

皇帝下是侍中、中常侍,当时相当于内朝,名义上没有内朝的说法,下面是尚书台,相当于当时的宰相机构,尚书台设立一个领尚书事,下面才是尚书令,尚书令的副职叫做左仆射和右仆射。这时三公、诸卿都已经退到比较后的位置,这时的宰辅已经逐渐转到尚书、尚书台手里。

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