银行存款准备金率 《中国金融》｜孙国峰：构建“三档两优”准备金率新框架

引言:“三级两优”新框架既是总量政策的优化，也是结构政策的创新。新框架的实施有利于改善我国金融供给结构，也有利于宏观调控和风险防范

作者|孙国峰，“中国人民银行货币政策部主任”

文章|中国金融，2019年第17期

2019年5月6日，中国人民银行宣布构建“三级两优”准备金率新框架，即将金融机构存款准备金率分为高、中、低三个基准等级，以深化金融供给侧结构改革，增强央行货币政策调控能力，有效引导金融机构加大对实体经济的支持力度，缓解小微民营企业融资难问题。“三级两优”新框架既是总量政策的优化，也是结构政策的创新，为金融监管提供了中国智慧，体现了中国特色社会主义金融道路的信心。“三级两优”新框架全面实施后，将对金融机构的服务定位产生深远影响，有利于改善我国金融供给结构，也有利于宏观调控和风险防范。

“三级两优”准备金率新框架既有总体内涵，也有结构内涵

新框架的基础是“三个等级”，即根据金融机构的系统重要性、机构性质和服务导向，将存款准备金率设定为三个基准等级。首先是大银行存款准备金率，现在是13.5%。大银行多为全球系统重要性银行，实施较高存款准备金率能体现防范系统风险、维护金融稳定的要求。目前，有6家商业银行，包括中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、交通银行和邮政储蓄银行。二级是中型银行存款准备金率，略低于一级，现在是11.5%。目前主要包括跨区县经营的股份制商业银行、城市商业银行和农村商业银行，资产规模较大。以上两家金融机构提供了国内80%左右的货币和信贷，是总量控制的关键支撑。第三档是小银行存款准备金率，现在是8%。目前主要包括农村信用社、农村合作银行、农村银行和服务县域的农村商业银行。这些金融机构的特点是以地方为中心，服务县域，对其实行较低的存款准备金率，旨在增加基层金融供给，促进就业和县域繁荣，这与国际上支持社区银行的一些做法基本一致。

“两个卓越”是指在三个基准文件的基础上实施两项优惠政策。在新框架下，包容性融资目标削减至所需准备金率和“比例评估”政策得以保留。根据普惠金融定向下调存款准备金率政策，符合普惠金融贷款评估标准的“三级”一、二级银行可享受0.5或1.5个百分点的存款准备金率优惠。“比例考核”政策，是指对地方贷款考核标准达到一定新增存款比例的部分三档机构，可享受1个百分点的存款准备金率优惠。享受“两个优势”后，金融机构实际存款准备金率低于基准文件。

与最高等级的准备金率相比，“三级两优”准备金率新框架简洁明了，界定了三个基准等级，保留了两项优惠政策，保证了准备金制度的统一性，体现了结构性政策导向，兼顾了总量调控的需要。

在金融改革和宏观调控的探索中，“三级两优”的准备金率框架逐步形成

1984年存款准备金制度建立之初，存款准备金率是根据存款种类确定的，其中企业存款占20%，储蓄存款占40%，农村存款占25%。1985年取消了按存款种类确定存款准备金率的做法，对金融机构各类存款实行统一的法定存款准备金率。受统计核算和支付清算技术效率的限制，早期存款准备金存放在不同的地方。1998年，存款准备金制度进行了重大改革，法人开始统一存款准备金，将准备金和准备金账户合二为一，并参与清算。此后，存款准备金率作为宏观调控工具的使用大幅增加。在这个过程中，各种金融机构的存款准备金率逐渐从统一走向分化。

差别化存款准备金率从对冲银行体系流动性过剩开始。中国加入世贸组织后，出口竞争力突出，经济开始高速发展，经常账户和资本账户双重顺差，外汇大规模流入，导致外汇被动增长，银行体系流动性过剩。为了抑制货币和信贷的过度增长，防止通货膨胀，中国人民银行自2003年9月以来通过提高存款准备金率来对冲流动性过剩。鉴于外汇资金流动性主要集中在商业银行，并考虑到支农、扶农、扶农的需要，一开始只提高了商业银行存款准备金率，而农村金融机构多次暂停上调，两类机构存款准备金率逐渐分化。2008年国际金融危机爆发后，中国人民银行迅速下调RRR利率，以支持经济稳定增长。股份制等中小商业银行和农村金融机构存款准备金率先降，后降的是大型国有商业银行。农村金融机构下降幅度较大，几类机构存款准备金率差异进一步扩大。危机后，主要发达国家实施量化宽松政策，中国再次面临经常账户和资本账户双重盈余的局面，银行体系中的流动性过剩压力再次积累。2010年至2011年6月，中国人民银行再次上调存款准备金率，对冲流动性过剩。然而，为了支持农业、农村和农民，农村金融机构数次暂停上调。2011年6月，国有商业银行存款准备金率达到21.5%，比同期农村信用社存款准备金率高6个百分点。

有一段时间，随着对所需准备金率实施有针对性的削减，准备金率的差异逐渐加大。为了落实国务院关于在区间控制的基础上统筹稳定增长、调整结构、推进改革、创新宏观调控、实施定向控制的要求，中国人民银行自2014年以来创新了对存款准备金率政策工具的定向削减，截至2015年底已实施7次。对存款准备金率的目标削减可以大致分为两类。一是针对具体类型的机构单独调整存款准备金率。2014年4月，县级农村商业银行和县级农村合作银行存款准备金率首次单独下调。随后，结合存款准备金率的全面下调和部分金融机构存款准备金率的进一步下调，实施了结构性RRR下调。前期主要针对农村金融机构、政策性银行、金融公司，导致准备金率差异拉大。差别最大时，农村信用社存款准备金率比大银行低7.5个百分点，非银行机构存款准备金率比大银行低10个百分点。二是根据具体领域的贷款评估，对个别金融机构实行优惠准备金率。从2014年开始，对符合审慎经营标准、对农业、农村、小微企业有一定贷款比例的非县域商业银行和外资银行，将有针对性地降低存款准备金率。2017年，将进一步扩大和优化农业、农村和小微、扶贫和双重创新等包容性领域的存款准备金率目标削减政策。此外，从2011年起，对县域金融机构实施的新增存款中，将有一定比例用于地方贷款评估政策，这也可以被视为一项有针对性的下调存款准备金率政策。随着存款准备金率定向下调政策的实施，金融机构存款准备金率一度提高到十几个档次，形成了较为复杂的存款准备金率结构。

探索构建“三级两优”准备金率框架。存款准备金率等级过于复杂，社会各界难以理解存款准备金政策，差异化政策导向的边际效应也减弱。有鉴于此，中国人民银行开始考虑退化准备金率的基准等级，根据大中小银行体系分类和差异化发展现状，研究制定了高、中、低三个基准文件的退化方案。同时，考虑到两次定向下调存款准备金率政策的良好社会评价，决定保留并及时优化，形成“三档两优”的改革框架。2019年5月6日，中国人民银行下调了服务县城的农村商业银行存款准备金率，并与农村信用社并行，明确提出“三级两优”的准备金率框架。RRR降息在5月15日、6月17日和7月15日分三次实施，共释放3000亿元长期流动性，用于小微企业和民营企业贷款。RRR降息后，农村商业银行的放贷热情显著提高。从5月到7月，向小微企业和私营企业发放的新贷款额达到RRR降息释放资金额的2.8倍，贷款利率比前四个月的平均水平低0.3个百分点。此外，2019年初，普惠金融定向下调存款准备金率政策得到优化，小微企业贷款评估标准从“每户500万元以下”调整为“每户1000万元以下”，扩大了定向下调存款准备金率优惠政策的覆盖面，惠及更多小微企业。

“三级两优”政策框架具有重大现实意义

有利于加强宏观调控。受体制和机制的影响，我国金融机构普遍存在强烈的放贷冲动，审慎管理理念不足。从宏观调控的历史经验来看，保持一定的存款准备金率将有助于银行对货币创造形成必要的约束。特别是大型商业银行数量少，业务量接近银行体系的一半。实行较高的存款准备金率，有利于加强对银行体系、经济和金融的调控，降低经济运行风险，符合加强系统重要性机构管理的要求。同时，央行通过收紧适当的存款准备金率和调整流动性供求平衡，有效引导市场利率，服务经济发展大局，是非常有益的。

有利于流动性管理。受业务地域和品牌的影响，各金融机构的存款竞争和负债能力反差很大。大银行通常财务实力雄厚，流动性充裕；中小银行金融实力较弱，流动性相对紧张。实行三级差别存款准备金率可以更好的平衡银行间压力。当银行体系流动性过剩或不足需要调整存款准备金率时，采用定向向上调整或向下调整代替全面对冲，流动性调整更加高效、准确。对于中小银行来说，实施较低的存款准备金率不仅可以释放一部分长期流动性，还可以减轻中小银行的债务压力，对于缓解货币带来的流动性约束和利率约束也具有重要意义。

有利于防范金融风险。中国仍然是一个发展中国家，金融机构的公司治理和风险管理仍然不完善。保持一定的存款准备金率，在紧急情况下预留足够的流动性，可以作为宏观审慎的政策，有利于在关键时刻稳定杠杆，保证金融稳定。承包商银行最近的事件和金融市场的波动也证明，在关键时刻保持一定的存款准备金是缓解流动性压力的重要资源。即使是农村金融机构、金融公司等非银行金融机构也需要持有最低准备金。在国际上，发展中国家通常保持较高的存款准备金率。虽然发达国家法定准备金率不高，但金融机构普遍在危机教训后增加超额准备金，近年来总准备金率也不低。例如，美国、欧元区和日本目前的银行体系总准备金率分别约为12%、12%和29%。

有利于改善金融供给结构。中小银行，尤其是农村金融机构，以当地为重点，服务县、社区。但他们的客户和市场小而分散，储蓄和吸收存款成本高，贷款信息成本和信用风险也高。对他们实行较低的存款准备金率，不仅可以直接增加可贷资金，而且可以弥补债务成本的劣势，促进他们的贷款价格竞争，降低贷款利率，有利于增加和优化基层金融供给。特别是2019年5月15日起，服务县城的农村商业银行存款准备金率与农村信用社合并。实行较低存款准备金率的机构数量从2385家增加到3544家，总资产规模也从5.6万亿元扩大到15.4万亿元，有力推动了县域金融供给侧结构改革的实施。对服务全国或市区的大型商业银行实施普惠金融、有针对性地下调存款准备金率，深入符合转型升级和市场拓展的内在需要，能够重塑商业银行的金融服务理念，有效地在更大范围内煽动真正的小微和真正普惠的信贷投资；但对县域金融机构实行比例考核优惠政策，可以鼓励和引导其坚持服务县域的导向，防止其异化为县域资本“泵”。近年来，普惠金融和县域金融机构贷款明显改善。一些大银行和越来越多的股份制银行也达到了目标下调存款准备金率的第二个优惠标准“普惠金融”。2018年，银行业金融机构小额贷款增长18%。增速比上年提高8.2个百分点，2019年第三季度末同比增速进一步提高至22.5%；县级金融机构比例考核优惠政策执行率保持在80%左右。2014年以来，各类贷款增速比存款增速高5.2个百分点，县域资金“泵送效应”明显减弱。

总的来说，“三级两优”准备金率框架是我国央行新时期监管框架的创新，兼顾了宏观调控、流动性管理、风险防范和结构调整的需要，是金融供给侧结构改革的重大举措。下一步，中国人民银行将继续完善这一框架，根据经济金融形势的变化，综合运用包括存款准备金率在内的各种货币政策工具，保持合理充裕的流动性，为优质发展和供给侧结构改革创造合适的货币金融环境。■