协同治理理论司林波等《跨域生态环境协同治理困境成因及路径选择》

跨域生态环境协同治理困境的成因及路径选择

摘要:目前，跨域生态环境协同治理面临着环境保护凝聚力不足、责任分担难以界定、合作共识难以达成等治理难题。构建内生动力驱动的多维协同治理模式，形成国家、市场和社会一体化的协同治理网络，是解决跨领域生态环境治理困境的有效途径。实现多元协同治理模式，需要完善决策与预防、参与实施、沟通与协调、信息共享与互信、绩效评估与监督、生态补偿机制等协同治理机制，确保跨领域生态环境治理取得实效。

关键词:跨领域；生态环境；协作治理；多元协同

中国图书馆分类编号:X321文件识别码:A

货号:1671-4407(2018)01-171-05

生态环境已成为中国后工业化和现代化的重要制约因素。其公共性、不确定性、外溢性以及行政区划中的利益划分所带来的行政壁垒，使得生态环境的跨域治理成为一个非常棘手的问题。本文在分析生态环境跨域协同治理的必要性、难点和原因的基础上，提出了跨域协同治理的对策和建议。

一、跨领域生态环境协同治理的理论和实践必要性

生态环境的外部性和空之间的广泛性使得这种“复合”污染超出了局部地区单独的能力，生态环境的跨领域协同治理是促进我国可持续发展的现实需要。

1.1跨领域生态环境协同治理的理论必要性

(1)环境治理制度改革创新的理性选择。随着公共问题的外化和无边界化，以行政区划为边界的传统生态环境治理模式在提供区域公共产品方面显得无能为力。以政府、企业和社会互动合作为主体的跨领域治理模式充分尊重所有治理主体的平等地位，体现了政府满足公众环境质量需求的服务型意识，符合服务型政府发展的基本宗旨。生态环境跨领域协同治理要求政府构建多元互动的综合协同治理体系，这标志着我国环境体制改革进入了一个全新的阶段。

(2)组织要素间共同价值追求的内在要求。生态环境的公共利益为跨领域的协同治理提供了概念意识的趋同。公共利益的存在和公共环境的需求使得跨领域合作成为可能，并转化为治理的内在动力。基于不同利益的政府、企业、社会等不同组织要素之间共同的、共享的价值追求，一方面为跨领域协同治理提供了现实条件，另一方面也为治理主体分享环境利益提供了内在依据，创造了集体认同感和归属感。

(3)资源的稀缺性和区域正和博弈的必然结果。互利共生是人与自然和谐共处的必然趋势，资源的稀缺性迫使区域间依赖性增强。在生态环境完整性和区域治理单一分割的背景下，跨域协同治理成为当今的必然选择。生态环境作为一种准公共物品，具有跨领域服务的连续性，使得政府间合作的依赖性增强[3]，纳什均衡成为博弈各方追求的目标。

1.2跨领域生态环境协同治理的现实意义

(1)顺应时代潮流，化解环境治理危机的需要。生态环境的负外部性打破了传统政府在处理环境问题时各司其职的局面，跨领域协同治理成为生态环境治理的主导趋势。作为世界上污染最严重的地区之一，中国已经严重影响了经济发展和公众健康。生态环境的流动性加剧了环境污染的外部性和治理的难度，由于地方政府作为理性经济人的角色，呈现出“碎片化”治理的局面，严重阻碍了生态环境的治理进程。因此，创新的跨领域协同治理已成为增强区域环境内生动力的要求，也是解决当前中国环境危机的必然选择。

(2)实现共同发展、避免相互责任的有效探索。当前生态环境的外部性和无边界性决定了环境治理是一项复杂的系统工程，打破行政壁垒，建立跨域协同治理机制是有效规范区域主体责任相互推卸的有效措施。同时，由于环境的外部不经济性和各治理主体之间的复杂性和动态性，加剧了政府与企业之间的利益冲突，这决定了环境问题外部成本的内部化是解决环境问题的根本措施，而这一措施必须统筹规划，明确治理主体之间的共同责任，通过跨领域的协同治理促进环境保护的共同改善。

(3)参与全球生态环境治理，展现中国智慧的需要。环境与发展问题是21世纪世界各国面临的共同挑战。生态环境问题超越国界。目前，中国作为世界上最大的“制造工厂”，生态环境污染非常严重。面对国际社会强大的舆论压力，转变生态环境治理理念迫在眉睫。在促进自身环境质量改善的同时，还应加强与世界其他国家的环境合作，参与全球生态环境治理[4]。因此，我们必须创新环境治理机制，形成一套具有中国范式的环境治理模式，并通过与其他国家的合作来增强中国环境治理的话语权，从而展示当代中国的智慧。

2跨领域生态环境协同治理的特点和难点

2.1跨域生态环境协同治理的特征

(1)治理主体的多样性。跨域生态环境治理主体具有多样性的特征，这不仅表现在区域内地方政府、环保部门和第三方的综合合作治理体系上，也表现在跨域主体打破边界限制共同参与改善环境质量上。单一政府秩序所控制的治理形式，已经转变为政府、企业、社会组织等多个主体之间的权力分享和民主协商的形式。与传统治理模式最大的区别在于纵向集权和平行分权的治理思路。通过多主体间的沟通协商，正外部性和负外部性的合理分担，有效解决了传统行政区划的地域划分和碎片化治理带来的困境。

(2)治理过程的联动。跨域协同治理过程的联动表现为基于多个利益相关者平等的多方博弈，不同于传统官僚组织自上而下的指挥管控模式。它体现在三个阶段:基于共同价值追求的沟通、协商与合作。第一，对共同价值的追求是合作的前提，为跨域协同治理提供了内在基础；其次，通过沟通和协商解决和讨论利益分歧是增强治理主体协同性的关键。只有实现主体间相对满意的“有条件”趋同，才能进入合作治理阶段[5]；最后，合作作为联动的最后一步，是联动的根本目标。

(3)治理信息共享。跨域协同治理是一个基于平等的共同的、持续的活动过程。通过治理主体之间有限资源的整合和统一，可以解决传统治理模式下政府的信息垄断和信息不对称问题。构建组织内部共享的组织文化，完善组织内部平等的网络沟通渠道和知识共享平台，有效实现政府、企业和社会之间信息资源的有效共享。

(4)治理目标的双赢。治理的“双赢”目标是跨区域协同治理的前提，因此“双赢”成为所有利益相关者参与公共事务治理的动力源，是多维协同治理模式的目标[6]。目前，中国环境质量的不断优化是“双赢”的结果，这是基于治理主体之间的地位平等，以一致的行为为导向，依靠相互信任，最终在不断解决利益冲突和分歧的过程中实现各方利益的“双赢”。

2.2跨领域生态环境协同治理的困境

(1)主体地位不平等，环保凝聚力不足。平等的地位关系是区域主体间有效合作的前提[7]。然而，在跨区域生态环境的实际治理过程中，政府权力的强势领导加剧了参与环境治理的难度，导致社会力量在生态环境治理过程中的萌芽不足[8]。作为公共资源的代理人，政府和委托方之间的信息不对称，公众缺乏对生态环境无形资源的监管意识，因此往往屈服于权威，愿意放弃权力，降低了生态环境保护的凝聚力。

(2)多头管理加剧了责任分担的矛盾。在环保部门的领导下，农林牧副渔等部门全面参与环保治理工作。他们的行政地位是一样的，改善环境质量是他们的共同职能，容易造成多政府现象。跨域治理过程中责任难以界定的困境主要表现在两个方面:一是跨域生态环境治理过程中相关利益主体之间缺乏沟通协调，在官僚管理体制的弊端影响下容易出现多头管理、重叠管理，出现环境问题时相互推诿；第二，生态环境的跨领域可转移性和公共性导致了“公地悲剧”和“搭便车”的发生，每个社会主体都不愿意主动承担责任。

(3)环境治理的信息共享机制缺失，形式为“信息孤岛”。信息资源是跨领域生态环境协同治理的基础资源。但是，从目前来看，我国的跨域生态环境治理共享机制并不完善。在实践中，面临着环境检测实施标准不统一、信息发布和实施时间不一致空、治理信息共享程度低等问题[9]。此外，由于治理信息共享机制的正式构建，跨区域政府部门内部的行政壁垒加剧。在公共部门信息寻租和“理性经济人”背景下，政府信息垄断成为可能，加剧了部门间的信息差距，“信息孤岛”现象严重。

(4)目标有分歧，合作难以达成共识。生态环境治理作为一项复杂的系统工程，要求区域内各部门携手并进，分工负责。然而，由于各部门自身的定位偏离了总体目标和部门集中，区域部门之间的整体行动不协调，合作意愿低[10]。此外，区域经济政治发展的差异和区域经济发展的不平衡使得跨域协同治理面临生态发展目标和经济发展目标之间的现实矛盾。发达地区对高生态目标的追求和欠发达地区的高经济发展成为有效实施跨领域协同治理的障碍。

3跨领域生态环境协同治理困境的原因分析

在总结跨域生态环境协同治理面临困难的基础上，必须进一步分析困难的原因，才能提出更有效的治理对策。

3.1治理主体:官本位文化传统的影响

由于公共部门的权力寻租和传统官本位思想的影响，政府在“利他”和“利己”的双重动机下，在环境治理的各个方面表现出全方位的政府地位，在环境治理中固守传统，压制企业和社会的权力，指挥控制型治理模式降低了社会协同性。同时，由于政府信息获取的局限性，很难对环境负荷进行实际估计，也不可避免地无法掌握完整的信息，导致控制失败。

3.2合作治理过程:治理机制的错位和缺失并存

目前，我国跨区域生态环境治理面临机制缺失或失灵。主要有三个监管障碍:一是环境管理体系不系统，没有整合跨区域合作治理的法律规范，各地区呈现分散管理，各行其是；第二，官僚体制下的单一绩效评价、政府与企业之间的“利益联盟”、纵向和垂直环境管理机制的弱响应性、不对称沟通造成了实践中的滞后。这种分散的执法体制容易造成管理混乱；第三，分税制的实施不仅促进了当地经济的发展，也为当地人民片面追求经济利益而忽视环境埋下了隐患。

3.3合作模式:缺乏信任机制

跨领域合作治理符合中国环境治理的要求，区域间也采取了一些必要的合作行为。比如珠三角、长三角等地区签署了大量跨域协同治理协议，但这些合作都只是基于多利益博弈的非制度性合作，制度化程度较低，对协同治理持怀疑态度。从区域内部来看，不同部门共同承担保护环境的责任；从跨边界的不同区域来看，它们面临着生态环境完整性与行政区划分权现实之间的矛盾，这使得不同的行政区域在利益博弈中不规范，增加了治理主体之间的沟通难度，导致信任资源的流失。

3.4合作治理目标:“部门主义”的起点

双赢使得跨域合作治理成为必然和可能，但基于利益相关者的不同认知和地位，双赢并不构成跨域合作治理的必要条件。合作的目的本质上是出于利己的需要。这是一个基于多方博弈的相互“交换”和相对满意的“条件”趋同的过程。合作治理不是它的根本目的，它只是一种外部的协同形式，它的最终目的是通过表面的合作扩大影响力。不平衡的网络关系和基于自身利益的合作模式往往会导致“本位主义”，降低区域间合作的契合度。此外，一些地区脆弱的生态环境严重制约了跨领域协同治理的有效性。生态环境的分散性、开放性、边界不清等特征成为制约跨域治理的刚性条件，使得跨域协同治理作为区域经济社会发展的基础不可避免地成为一个复杂的过程。

4跨领域生态环境协同治理的基本路径

跨域生态环境治理的路径设计需要明确两个问题:一是基于多中心治理和协同治理的理论视角，逐步形成多合作治理模式；二是设计具体、有针对性的防范措施，形成系统、专业的治理机制。

4.1基于内生驱动的多合作治理模式的构建

随着生态环境问题的日益复杂性和不确定性，跨域治理模式正在从管制走向互动，从单一治理走向多重治理，从碎片化治理走向多重协同治理。基于负外部性、信息不对称和低政策反应性的政府管制治理模式正在逐渐丧失其功能，而基于多中心治理和协同治理的多协同治理模式正在成为主流。

(1)多重协同治理模式内涵解读。多中心协同治理是多中心治理与协同治理理论的融合与创新。其实质是以平行分权的思路打破传统的纵向集权的治理形式，避免传统单一治理模式造成的多主体间形成多中心协调、相互制约的局面而导致的环境治理困境。因此，多元协同治理是由国家、市场、社会等组成的基于网络的治理结构。，它基于利益协调、目标一致、主动性和自我意识的原则来实现跨边界和跨部门的无缝治理。

首先，生态环境和生态风险的溢出使得区域之间的融合更加紧密。多元合作治理模式下的合作伙伴关系要求共同应对区域生态环境问题，共享生态利益，共担环境风险。然而，由于认知的差异和利益博弈的短期性，政府间在制定环境治理政策时，尤其是在环境政策的实施过程中，不可避免地会出现不协调的内耗行为。为了提高跨域生态环境的治理效果，需要完善同步协调的综合决策机制和风险防范机制。

其次，在多协作治理模式下，所有参与者都是合作伙伴关系，体现在国家-市场-社会三级一体化协作治理网络中，强调参与者的多元化、分权化和第三方参与，跨域环境治理主体数量相应增加。但与此同时，环境治理模式深受传统单中心治理模式的影响，使得环境保护的凝聚力不足。在这种社会背景下，保障多主体参与必须依靠开放的参与机制、有效的协调机制、公开透明的信息共享和互信机制。

最后，跨域生态环境协同治理不是对单个主体治理结果的简单补充，而是通过多个主体之间的合作，使得整体治理效果大于单个治理的总和。因此，为了充分发挥多主体协同治理模式的最佳效率，有必要形成多主体之间的互补联系。正是由于治理主体的广泛性和主动性，有效的利益协调和科学的结果评估成为增强治理主体能动性的重要保障措施。同时，我国环境治理正处于转型期，生态补偿是多元协同治理模式下的一种利益

利益平衡机制，共同推进跨领域治理的有效实施。

(2)多重协同治理模式的内生动力机制。基于内生动力的多元协同治理模式符合我国跨领域生态环境治理的社会背景。这种基于自利和问题导向的治理模式需要在政府分权过程中使社会主体回归治理中心。因此，要充分发挥各治理主体的主动性。内生动力来自政府、企业和社会。

首先，从政府层面来说，应该改变传统的指挥控制模式，政府的职能应该是“赋权”、“引导”而不是“划桨”。政府“元治理”的作用不仅是环境治理参与者直接提供公共环境服务，而且是治理体系中的宏观调控和微观层面的公平判断。多元协同治理模式要求政府深化环境体制改革，建立系统完整的治理机制。同时，政府内部的协作要求政府理顺内部条块关系，充分优化自上而下的激励约束和平行关系之间的合作，建立跨区域综合协调机构，负责区域环境问题的综合决策和整体推进。

其次，从企业层面来看，多元协同治理模式使企业从被动治理转变为主动参与治理，从竞争控制关系转变为合作互动关系。转变企业发展理念是从源头上解决中国环境治理困境、实现美丽中国的关键。企业要牢固树立绿色发展理念，用科技创新引领绿色创新，进而带动生态环境治理，加强企业与政府的沟通，增强政府信息的全面性和准确性，充分发挥企业在生态环境治理过程中的作用。

最后，从社会层面来看，具有广泛社会基础和网络参与特征的公众在环境治理过程中发挥着不可或缺的作用。在多元协同治理模式过程中，公众有权了解政府环境治理的相关决策和措施，同时有权参与治理决策，提出合理建议，有效监督相关环境问题。

综上所述，笔者认为应以共生共享为基本出发点，积极探索多元协同治理模式，在尊重所有参与者平等地位的基础上，实现多元协同治理的纵向和横向制衡，通过横向结合和纵向联动，保证科学的治理政策和所有利益相关者的积极性，努力实现政府、企业和公众交织的“责任共同体”和“命运共同体”，增强跨域生态环境治理的规范性和可持续性。

4.2多元协作模式下的治理机制设计

多元合作作为一种跨领域生态环境治理的理论建构，需要刚性制度的保障，更重要的是需要系统的机制设计来保障。如何科学构建生态环境治理体系，实现国家、市场和社会一体化的协同治理，是当前亟待解决的重大问题。除了通过顶层设计加速合作意愿和合作行为的实现，一套系统的多元合作机制还需要治理过程中的利益协调和治理效果的科学评估。在本文中，我们认为多元协同治理机制主要包括以下六项内容。

(1)完善和规范决策和防范机制。科学决策和预防是跨区域生态环境治理的开端。首先，构建一个涉及多个主体的科学决策体系，让专家和社会组织发挥正常的作用，这表现在环境治理政策要统一、具有战略性和前瞻性；其次，加强顶层设计，加强各主体、各层次的协调，形成基于利益分配和文化沟通的科学合理的冲突预防和解决机制；最后，积极防范跨域生态治理的一体化、常态化风险预警和应急机制，打造整体性、快速性的跨域联合防控预警和应急控制机制。

(2)平等开放的参与和实施机制。平等开放的参与实施是跨区域生态环境治理有效性的前提，可以通过培养环境平等参与意识、拓宽参与渠道、优化公众监督来实现。第一，平等是所有参与者能够相对独立存在的前提，应建立代际公平和代内公平的概念，促进区域间资源的开放流动；其次，多方利益相关者的参与是提高环境治理效率、保证科学决策的重要因素。应利用电子信息技术积极构建网络生态政治平台，实现政府信息公开与公众参与的无缝衔接，拓宽公共利益表达的新渠道；最后，营造公众监督的外部环境，扩大公众的知情权、监督权等环境权益，形成自下而上的监督体系，确保跨领域协同治理的稳定性和长期有效性。

(3)立体有效的沟通协调机制。沟通协调是协同治理的桥梁，主要包括三个方面:一是在借鉴国外经验的基础上，建立中央高层次的综合咨询协调组织，做好统筹协调和宏观调控，增强跨域治理政策的权威性；二是构建健全科学的法治治理体系，开展区域生态环境立法，完善区域生态执法和公益诉讼制度，协调不同区域之间的行政法律纠纷，实现综合执法、制度整合，提升跨境交叉执法效率；三是建立纵向和横向跨区域协调机制，其中横向协调包括政府机构，通过多部门协调和联合执法，增强其合作治理能力。纵向协调应充分发挥高层政府的宏观调控和政策激励作用，形成自上而下的激励约束和自下而上的信息传递。

(4)公开透明的信息共享和互信机制。信息交流和相互信任是治理主体协调治理的纽带，信息不对称导致“搭便车”和“公地悲剧”等现象。因此，应构建治理主体的区域信息共享和互信机制。一方面，创新网络信息交流平台，促进跨域生态环境治理信息共建共享，减少跨区域信息的滞后和混乱，充分利用网络媒体建立专门的信息网站发布区域环境质量和检测标准，提高信息透明度，扩大信息披露范围，形成信息披露的规范化和标准化；另一方面，要培养所有利益相关者的平等心态和公共服务意识，加强政府、企业和公众之间的良性沟通和互动，保证信息的准确性和及时性，建立制度信任体系，增强跨领域生态环境治理的有效性。

(5)科学合理的绩效评价和监督机制。绿色绩效考核机制的建立和完善是保证跨领域环境有效改善的重要制度基础。在构建科学的环境问责指标体系时，应将生态效益和环境指标纳入经济社会发展的衡量体系。通过建立有效的引导机制，在全社会形成绿色政治、绿色行政、绿色治理的文化氛围，完善绿色协同治理体系。在总结现有绿色GDP核算体系的基础上，通过费改税、资源税与环境税分离等一系列渐进式制度改革。，我们积极倡导构建完整、独立的绿色环保税收体系。完善生态环境资源产权和使用控制制度，加强环境审计建设，对政府部门环境保护资金使用和环境保护活动效果实施离任审计，建立领导干部生态问责终身负责制。

(6)多维度、长效的生态补偿机制。多维度、长效的生态补偿机制包括补偿标准、补偿方式和补偿资金来源三个方面。第一，充分考虑各地的实际发展和被补偿人的特点，采取灵活的补偿标准，最大限度地发挥补偿资金的效用；二是充分利用第三方保护机构协调生态补偿的利益纠纷，在公平、公正、公开标准的基础上实现补偿对象的转移支付；第三，积极构建中央政府、地方政府和社会三位一体的环保资金筹集机制。在上级政府政策支持和地方政府与受益者相结合的基础上，积极吸引社会资本，构建多元筹资互动连接机制。

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引用

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