三权分置 温州农村土地三权分置的破冰实践

瑞安市胡灵城店村依托侨乡文化，以建设“美丽乡村”为契机，积极打造乡村旅游。苏俏将为温州拍照，温州以商业繁忙而闻名。似乎不是进行农村改革实验的理想“沃土”。

但其实温州“商”潮背后的动力在于“农”。温州七山两水一田的地理条件，人均只有三分地，每户只有一亩地。因此，早在八九十年代，150万温州人转向非农生产，成为激活商品经济、推广温州模式的主力军。

而且，这些弃农经商的温州人并没有抛弃土地。他们和依然守护土地、关注土地的温州人一起自发地进行创新尝试，总结经验，从而在中国农村土地产权制度三权分立改革中走上了从实践到理论探索的步伐——

40年来，从私营企业自发分包到三权分立理论，乐清等地率先探索承包土地所有权、承包权和经营权的分离；

40年来，从民间的私人“买卖”，到出台政策确认权利、发放证书，瑞安等地进行了宅基地所有权、资格、使用权分离的试点。

截至目前，站在以往改革试验的里程碑前，温州将继续深入推进农村土地产权制度改革，力争在未来十年内找到更好的解决方案，回答新时期农村振兴的命题。

承包地分权-

从乐清报告到中央文件

鲍绥云在自己的米仓里抓了一把今年种的“玉针香”米，用手指揉了揉。裂开的稻壳从手指上滑落，纤细的米饭在指尖保持完好。“质量不错，但要看市场反应再决定是否推广。”他说。

他的决定可能会影响这个品种在乐清的市场前景。作为一个粮食种植大户，他的种植面积是650亩；作为金穗水稻专业合作社协会会长，他的协会成员包括23个占地1.8万亩的水稻专业合作社，是当地最大的水稻种植专业合作组织。

十年前，鲍绥云是一个新手，第一次尝试通过转让土地来种植粮食。乐清早期的土地流转实践给了他一个成熟的借鉴模式，帮助他一路发展至今，成为温州探索土地承包经营权三权分立改革的一个很好的注脚。

市农村经济协会秘书长吴表示，上世纪80年代初，乐清市弃耕的农民将承包的土地转包给其他农民。这引起了乐清市委、政府的重视。1987年，吴、等人写了一份研究报告，首先，他们建议允许土地有偿转让，保护合理的地租。1988年，地方政府首次提出了土地三权分立的理论:明确土地所有权，稳定土地承包权，搞活土地经营使用权，允许经营使用权有偿转让。当时被省农村政策研究室的研究组认为是理论上的突破，然后写进省政府文件，在全省推广。

2014年，中央一号文件正式提出农村土地三权分离政策。同年，中央发布《关于指导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确指出:“坚持农村土地集体所有制，实现所有权、承包权和经营权分离，引导土地经营权有序流转”。迄今为止，在乐清率先实践并形成理论的基础上，三权分立已成为当前我国农村土地产权制度改革的基本方向。

温州也成为了深化农村改革，推进农业大规模现代化，把饭碗往自己手里放的典型。截至去年，温州土地承包周转率为63.22%，乐清为76.18%，均高于国家和省级水平。近年来，温州引导全村土地流转，引导农民入股土地经营权，或成立土地股份合作社，或与农业企业开展股份合作，实行租金保障与利润分红相结合的收益分配模式，发展多种形式的规模经营。同时，探索土地经营权抵押贷款，促进经营权有序流转。

宅基地分权-

从民间自发到政策体系

今年8月，瑞安市胡灵城店村党支部书记何屌龙与浙江亦舒文化旅游发展有限公司董事长叶芳泉签订宅基地转让合同。经双方同意，亦舒文化已取得该村9名村民的14处宅基地及其上的农房的转让权，用于发展民宿和文化旅游产业。转让期限为20年，前15年每套农房2000元，后5年每套农房8000元。市房产登记部门还向叶芳泉发放了温州市第一批农村房屋使用权转让证书。凭借流通凭证的增信功能，公司向瑞安市农村商业银行申请抵押贷款，并签订了500万元的信贷协议。

早在20世纪80年代，温州人就率先进行了宅基地三权分立的试点改革。特别是在经济发达地区，私人“买卖”宅基地和农房已经成为一种现象。

2011年，温州市委、市政府一号文件提出推进城乡规划综合改革。主要内容之一是促进农村房屋的重建和集聚，农村宅基地的置换，解决产权登记问题，取得集体土地使用证和房屋所有权证，可以抵押。

今年，温州在瑞安和平阳进行了农村宅基地三权分立改革试点，其中瑞安率先发布了农村宅基地三权分立改革试点1+10文件。瑞安市农办副主任王长宁表示，这项改革将在12个地方村试点，分布在不同经济发展水平的城镇，目前总体进展顺利。

温州特别重视宅基地三权分立改革，探索农村住房抵押贷款作为盘活农村闲置资产、激活农村资源要素的重要手段。20世纪90年代，乐清、瑞安等地出台了相关政策，探索和支持农村住房抵押贷款。近年来，温州不断推进政法衔接，先后出台农村住房抵押贷款产品和服务创新、权利确认和认证、价值评估、风险补偿和抵押物处置等配套政策。，引导银行机构开展农村住房使用权转让抵押贷款。乐清和瑞安被列入全国农村住房抵押贷款试点地区。目前，温州农村住房抵押贷款余额为117.39亿元，试点地区在全国农村住房产权抵押贷款中期评估结果中排名前两位。

温州还探索农村住房抵押贷款风险分担等机制，防范和控制金融风险。如乐清、瑞安等地出台了相关政策，初步形成了多种处置方式并存的局面，以司法拍卖为主，独立催收、贷款翻译、减贷续贷为辅。目前，试点地区农村住房抵押贷款不良率为0.9%，远低于所有地方贷款的平均不良水平。

农地产权制度-

从温州经验到深化改革

为什么温州没有天时地利人和，土地资源匮乏，却能成为中国农村改革尤其是农村土地产权制度改革的试验田？市农办农村改革处处长徐炯认为，这主要是因为当地党委和政府充分尊重农民的首创精神，面对自发的民间行为和新事物深入群众进行调查研究，以历史的眼光和现实的态度进行总结和推广，从而更好地支持实践，促进生产力发展。

比如1988年温州有17万农民转出土地，共转出土地25万亩，占温州土地承包总户数的14%，占温州耕地总面积的9.1%。5000多户人家接管了承包地进行适度规模经营，其中乐清100亩以上的大户有6户。当时土地出让包的规模和规模经营，让很多干部认为土地是集体所有，既然没有耕种，就应该由集体收回。面对争议，乐清写了《如何促进粮猪专业户稳定健康发展？这份8000字的研究报告建议，上述现象应该在政策层面上予以支持，这已经成为承包土地三权分立改革的源头。

这场改变中国的农村改革不会止于温州。在土地承包三权分离改革中，温州将继续探索和解决依靠土地承包经营权增加农民收入与保障粮食生产安全的矛盾，以及土地规模流转与农业适度经营的矛盾，这将被视为下一轮三权分离改革的新领域。

在宅基地三权分离改革上，今年温州一号文件提出支持农村集体经济组织、社会工商资本、农村企业家出租具有合法权利的闲置农房，发展农村住宅、休闲农业、农村电商、养生、文化创意等产业，盘活全市1万多套闲置农房。如洞头组织了农村闲置房屋基本情况和户主转移意愿调查，建立了数据库。洞头依托农村产权交易平台，为农房流转市场双方打造信息发布窗口，推动闲置农房市场双向开放，盘活闲置农房，促进渔业和农村经济繁荣和休闲旅游发展。

随着时代的发展和改革的深化，更多深层次的问题将浮出水面，亟待解决。但应该相信，温州作为中国农村改革的试验田，一定会继续发挥自己的力量，为改革的丰硕成果保持沃土。

浙江省政府参事赵兴全

农民与土地的关系是中国社会变迁的历史主线。土地制度改革是我国“四梁八柱”改革的基础和关键，承包地和宅基地三权分立改革是农村产权制度改革的核心内容。温州40年来的不断探索，具有十分积极的意义。

农村承包地和宅基地从两权分离到三权分离的转变不是简单的权利分解，它反映了政府、村集体、农民和农地经营权流转者在市场经济中的地位和职能变化，是促进农民全面发展的重要标志。

进入新时代，“寻求农村土地三权分立的更好解决方案”仍然是深化农村改革的重要切入点，也是促进农村振兴的主要引擎。温州实践中获得的经验是宝贵的，可以借鉴。

来源:温州日报