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济南战役以后，国民党军在中原战场的所谓优势地位已经丧失，军事危机空前严重，士气低落。国民党军以一定兵力坚守战略要点，集中强大的机动兵力置于外线，待解放军攻击战略要点受挫时，即以机动兵团和守备兵团内外协同，予以夹击，这一战略战术，由于济南守备兵团不能持久抵抗，证明已经无效。
一、杜聿明的离开
但徐州一线尚有国民党军的精锐兵团，在豫东战役后经过整补充实，济南战役时，没有来得及投入战斗，因而保存着完整的战斗力。而且，在南线，解放军华野和中野共23个主力纵队，总兵力约60万人，国民党军有主力24个军，总兵力约70万人，从兵力上尚有一定优势。深得蒋介石信任、担负实际作战指挥重任的徐州“剿总”副总司令兼前进指挥部主任杜聿明，因此尚存力挽狂澜、一战扭转战局的幻想。
杜聿明认为“要打开国民党军到处挨打被消灭的危局，必须争取主动，先发制人”。他企图集中徐州国民党军主力，乘华野和中野东西分离作战、尚未集中协同之际，突击歼灭华野的一部分，以振奋国民党军的士气，改善战略态势。
为此他制定了“对山东共军攻击计划”，以华中的黄维兵团牵制中野，阻止其东进，但不与中野作真面目的战斗，以徐州前进指挥部集中四个兵团进行突击，企图歼灭华野一部，一举收复泰安、济南。
10月3日，杜聿明到北平将这一计划报经蒋介石批准，准备实施，并经参谋总长顾祝同和华中“剿总”白崇禧商量，白同意杜聿明的作战计划，决定以华中“剿总”部队牵制解放军中野部队。10月11日，驻郑州的孙元良兵团开始东运柳河集结，白崇禧则命令黄维、张淦两兵团由确山、遂平一线向唐河、赊旗镇一线前进，扫荡豫西。但这时，东北形势紧张，蒋介石与卫立煌又产生了严重的战略分歧，蒋颇为顾此失彼，竟于15日电令杜聿明对上述计划不要执行，随他去东北指挥作战。
徐州“剿总”刘峙，是国民党中一员资格老而能力薄弱的上将，以资格而出任方面，蒋介石及国民党军统帅部对他并不放心。杜聿明则是蒋介石信任的一员战将，以副司令兼前进指挥部主任的名义，担负着实际指挥徐州军事的重任。但蒋介石在东北危急之际，急于用人，杜聿明原本就指挥东北军事，蒋也就顾不得暂时缓和的徐州军事，把杜调走，致使徐州军事顿失重心。蒋介石本人的精力也为东北军事危机所牵制，一时无力顾问徐州军事，杜聿明一走，更使徐州的军事指导思想模糊不清，军事部署再次陷人举棋不定的麻痹状态。
二、淮海战役的决策
在解放军方面，粟裕在济南战役胜利在望的时候，即着手部署下一步的作战计划。由于攻济战局发展十分顺利，粟裕估计国民党军北援部队事实上已不可能继续北援，华野打援兵团也就不需投入打援战斗，因而可以不必休整，继续作战，而攻济部队伤亡也有限，稍加休整后也可以连续作战。
为了扩张战果，为以后南下作战创造条件，他即于9月24日向中共中央军委建议举行淮海战役，战役目标为攻占淮阴、淮安(两淮)及海州、连云港，所以称为淮海战役。
他建议举行淮海战役以后全军再转入休整。显然，由于济南战役原设想的作战规模大大缩小了，华野战力有余，但这一计划的战斗规模有限。粟裕向中央军委的建议有四个可供选择方案，而淮海战役计划是建议中作战规模最大的方案。
尽管如此，军委接到建议后，对淮海战役的作战方向表示赞成，但对战役目标仍感到不能满足。由毛泽东起草的军委对粟裕建议的复电，肯定了粟裕在淮海战役后再进行休整的计划，但显然考虑到部队战斗力并未充分发挥的事实，因此，除粟裕提出的两淮、海连战役目标之外，增加了一个超越粟裕设想目标之外的严重任务，即“你们第一个作战，应以歼灭黄兵团于新安、运河之线为目标”，而且要求粟裕于10月10日左右开始行动。
黄兵团，即黄百韬所率第七兵团，下辖三个军，计11万人。黄兵团在国民党军中虽不是一个最精锐的兵团，但黄敢于死战，很有战斗力。所以，粟裕自己提出的是一个一般性的、为以后的大战作准备的战斗任务，而毛泽东给他的确是一个严重的硬任务，并且毛泽东把粟裕攻城掠地的战斗改变成歼灭敌有生力量的战斗，把淮海战役在事实上改变成了“歼黄”战役。
因此，9月25日中央军委的指示和9月24日粟裕的建议，战役性质有着重大的区别。毛泽东很快意识到这一任务的严重性，在9月28日对华野的指示中指出：“这一战役必比济南战役规模要大，比睢杞战役的规模也可能要大。”
为此，指示前线将领要进行充分的准备，并机动地推迟了出动的时间。军委于9月底又改变了原先不休整的计划，指示华东部队休整二十天左右。
中共华野前线委员会于10月5日起在曲阜举行了为期20天的扩大会议，在会上对中央军委提出的严重任务进行了多次研究，直至9日晚各纵主要干部会议后，才放弃了在华野原淮海战役方案基础上提出的两个方案，采纳了第三方案，即中央军委提出的方案，首先分割包围歼灭黄百韬兵团，并于12日上报军委。
中央军委和华野将领就作战部署进行了反复磋商，至14日，华野司令部召开第二次作战会议，研究确定了具体作战部署，决定于11月5日开始攻击，并于15日上报军委17日即得到军委的批准。至此，解放军完成了以歼灭黄百韬兵团为主要目标的淮海战役的决策。
中共中央军委为贯彻淮海战役的方针，指示中原野战军：“孙元良三个师现将东进，望刘陈邓即速部署攻击郑徐线牵制孙兵团。”于是，中原野战军决心在淮海战役发起前攻击郑州。这时，解放军统帅部根据谍报，判明邱清泉、孙元良两兵团将向鲁西南举行防御性的进攻(杜聿明原计划集中四个兵团)，认为“孙邱两兵团真如此行动，对我淮海、郑州两地作战极为有利。
因此决定：
(一)刘陈邓主力攻郑作战应推迟时间，一、三、四、九纵原地休息待命，惟王宏坤南进各部可迅速动作。 (二)粟谭主力本月不动，加紧完成淮海战役一切准备工作”。
但事实上，杜聿明于15日去东北后，徐州“剿总”部队并未出动，中原野战军为执行牵制任务，于是分兵两路，在南线，由刘伯承、邓子恢、李达指挥，发起虚张声势的攻击，以第二纵队和江汉、桐柏军区主力吸引张淦兵团至大洪山区，以第六纵队、陕南军区第十二旅抑留黄维兵团至桐柏山区。
白崇禧即令张黄两兵团向刘伯承部寻战。在北线，摆脱了黄维兵团之后，由陈毅、邓小平率四个主力纵队攻击郑州。21日夜，中野对郑州发起攻击，22日，守敌二个师弃城北逃，被解放军歼灭。24日，国民党军主动撤出开封，陈邓率中野主力四个纵队，于27日起由郑州东进至永城、亳州、涡阳中间地区，准备攻击宿县、蚌埠一线，或者歼击孙元良兵团，策应华野全军发起淮海战役。
三、国民党方面的无人可用
这时，国民党军在徐州一线，既无明确的作战方针，又无能干的方面大将，在紧迫的军情面前，进行着没有成效的争论和商议。杜聿明是主张主动出击的，国防部第三厅长郭汝瑰也是主张积极寻战的。
但郭汝瑰在10月14日拟订的中原作战计划就与杜聿明相反：
“甲案，徐州对陈守，华中对刘攻；乙案，放弃郑州，以孙元良等部守淮(阜阳一带)。"
似乎郭汝瑰还不知道杜聿明以四个兵团突袭华野一部的作战计划。不过，15日蒋介石已令杜聿明停止执行预定计划。郭汝瑰的计划，不如杜聿明冒险，得到统帅部的支持。23日，郭汝瑰飞赴北平向蒋介石请示，蒋批准了郭草拟的作战方案，并指示：
“1.徐州方面应攻势防御，刘汝明部最后应固守商丘，李振清可退黄河北岸，以后打游击(事实上李部22日撤出郑州后即被歼灭)。2.华中可由白统一指挥。3.二军、十五军可归人十二兵团，必要时可放弃南阳，进出周家口，以蹑刘伯承之后。4.可令宋希濂任徐州副总司令，十四兵团可由霍撰彰、吴绍周选任一人。5.应令徐州限期恢复宿迁。”
郭汝瑰遵照顾祝同的叮嘱，向蒋介石说明叫白崇禧统一指挥只是暂时的措施，面蒋说：“不要暂时指挥，就叫他统一指挥下去好了。”于是，何应钦于24日即致电白崇禧，告诉他统一指挥华中、徐州部队的决定，何并以蒋介石的名义，下达了作战指示。但白辞而不受。
28日，蒋介石再次致电白崇禧劝驾：“华中和徐州军事，必须统一指挥，方能收效，兄兼顾华东，对于华中之进剿任务，仍可进行无碍也。务希照敬电从速实施，望能分中之忧劳，勿再言辞。”
国民党军在短短的一个月时间内迭受挫败，9月24日失济南，10月15日失锦州，19日失长春，军事危机十分严重，已经直接影响到统帅部的战斗意志。早在济南失守之后，据说何应钦、顾祝同、刘峙三人在徐州开会，曾向蒋提议放弃徐州、开封、郑州一线，将部队撤至淮河以南，沿蚌埠线加强江防，蒋未批准。
何应钦有牢骚，认为“统治阶级爱面子，不愿将军队南撤，怕失体面，结果将来被迫还是丢掉，还要损兵折将，不了解蒋介石是何主意”。10月22日，国防部长何应钦邀郭汝瑰谈话，“主张订一南京失守、迁都广东组织军政府继续作战之计划”。
28日，何应钦召集军事会议，讨论京沪不保时应有之计划，决定：
“1.政府应迁广州；2.政府应为军政府；3.缩减政军机构；4.调整部署：(1)东北部队撤华北，华北守唐山、津沽；(2)徐总以一部守青岛、海州，主力守京沪以南，华中守武汉、宜沙；(3)西北守陇中及陕南。”
这表明，国民党军统帅部在中原战场进行战略决战的决心已经动摇。
对于中原作战，国民党军统帅部虽然于23日作成了一个方案，但并未真正实施，而解放军中野部队已经东进，战场形势更为不利。29日，国防部第三厅讨论中原战场作战方案时认为：
“对中原作战均已认为不能取攻势，而只能于陇海两侧行攻势防御，或消极的退保淮河流域。如须于陇海路作攻势防御，则黄维兵团必须向周家口方向进出，以配合徐州方面之作战。”
下午，顾祝同邀何应钦、刘斐等继续研究。何应钦在会上提出了“守江必守淮”的作战指导原则，对上述两方案进行了研究。结果，会议认为：
“退守淮河，则尔后不便于向平汉路或苏北方面机动；且共军打通陇海路后，向东西方向调动兵力，非常灵便，对我军更为不利。”
因而采纳了在津浦铁路两侧行攻势防御的方案，即：“徐州剿总除以一至两个军坚守徐州外，所有陇海路上的城市完全放弃，集中所有可以集中的兵力于徐州蚌埠之间津浦铁路两侧，作攻势防御。无论解放军由平汉路、津浦路或取道苏北南下，均集中全力寻找共军决战。”
当日，参谋部即令徐州方面，一〇〇军不再去海州，海州准备放弃，第四绥区刘汝明部必要时可以放弃商丘，并要求蒋介石将葫芦岛的第三十九军调运上海转驻蚌埠。国民党军统帅部虽然决定了徐州一线的作战方针，但预定由白崇禧到蚌埠指挥的问题尚未落实，军事部署也就拖着没有进一步调整。
30日，白崇禧由信阳到达南京，参加军事会议。当天，白崇禧“高高兴兴地参加，满口同意以第十二兵团转用于阜阳、上蔡、太和地区，他还自动提议以第三兵团(即原来张淦的第三纵队，辖第七、四十八两个军)随团进出阜阳和太和附近”。也就是作出了准备统一指挥华中、徐州军事的态势。何应钦、顾祝同等催促白崇禧赶快到蚌埠去指挥，他们甚至说“非你去指挥不行了”，“总统方寸已乱，再不能指挥了”，希望他力挽狂澜。
这时，在东北战场上国民党军败局已定，10月30日下午，蒋介石回到南京。第二天，即31日统帅部开会时，白崇禧突然改变了主意，坚决不肯统一指挥徐州和华中两“剿总”部队，只同意调动黄埔系的第十二兵团，并以第十四军、八十五军替代原拟的第二军、第十五军归入第十二兵团序列。
据华中“剿总”作战处处长覃戈鸣回忆，他们认为解放军已掌握主动权，败局已定，白崇禧对徐州“剿总”部队的指挥官不熟悉，很难指挥，大战在即，临时到蚌埠组建指挥机构也来不及，而且，战败的责任太重，直接关系南京安危。覃认为“与其到蚌埠去承担会战失败和南京陷落的责任，不如回武汉去另搞一个局面”。白对此表示同意：“战局已不能挽回，再增加两个兵团(指华中的黄维兵团和张淦兵团)也不顶事，多投人一个兵团就多送一个兵团。”
而当时，李宗仁、白崇禧已开始活动逼蒋下野，创议和平，不愿再为蒋效力。当天，白崇禧仅命令黄维兵团立即东移确山，轻装开太和、阜阳地区集中，11月10日集中完毕，并令第八十五军、第十四军移确山归还第十二兵团。他自己不久即返回武汉，没有同意到蚌埠指挥。
徐州大战在即，临战之际，尚无一员能战之将。蒋介石原准备由白崇禧统一指挥，而以华中“剿总”副总司令宋希濂为徐州“剿总”副总司令，白既不愿担任，蒋就不能不另行选将。东北既已崩溃，杜聿明在东北已经无关紧要，于是，蒋介石决定召杜回徐仍担任副总司令职务，而令宋仍任原职。
杜虽然同意到徐州指挥，但以部署葫芦岛撤退为由，拖延未行。结果，当解放军摩拳擦掌、积极部署进攻之时，徐州部队仍由无能的刘峙看守着，在陇海一线麻痹地呆着不动，东西距离遥远，呼应困难，非常容易受到攻击。所谓徐蚌会战计划，简直是纸上谈兵。
11月4日，蒋介石鉴于徐州无大将，不得不准备亲自前往部署，但临行之际，另有别事，只好让顾祝同代他前往徐州调整部署。翌日，顾祝同在徐州召集高级军官会议，决定根据前述“守江必守淮"的方案，调整部署，并决定于必要时徐州“剿总”移蚌埠指挥。
当时，国民党军完全不知道解放军的作战计划，只是盲目地收缩兵力，还以为解放军“全面攻势开始时间，当在十一月十日之后”。本来下达这一并不高明的计划为时已晚，但国民党军在执行过程中依然行动迟缓，连这一并不高明的计划，也未及执行完毕，即遭到解放军的强有力攻击，仓促应战。
（正文完）
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