大城市是中国经济增长的重要引擎和对外开放的重要枢纽，大城市治理在国家治理体系中占有重要地位，大城市的高质量发展已成为区域发展过程中的重要话题。
超大城市逐步成为都市圈和城市群的核心，蕴藏着强大的消费需求，具有强大的规模效应和外溢效应，在城市群建设和科技创新、消费升级等方面都发挥着重要作用。北京大学经济学院教授、北京大学国民经济研究中心主任苏剑认为，新发展阶段要更好发挥超大城市在构建新发展格局中的作用，应坚持新发展理念，坚持供给侧结构性改革，扩大优质消费，加速科技进步，同时，要打破户籍约束、改善公共服务，推进实现共同富裕。
超大城市高质量发展离不开其所在城市群的协同治理，优化“三生空间”是助力城市承载力提升的重要引擎。天津大学管理与经济学部教授李磊认为，在新发展阶段，京津冀可通过在生产空间适配发展、在生活空间资源共享、在生态空间协同治理，重点布局智能科技，打造城市特色品牌，实现人与自然和谐相处，将“悬崖”变“缓坡”，助推京津等超大城市承载力升级。
新发展格局下如何加快超大城市建设？
1、坚持新发展理念，实现高质量发展。超大城市作为新发展阶段的排头兵，应积极为我国发展培育新动力、拓展新空间，推动我国朝着更高质量的方向前进。这就要求各超大城市树立新发展理念，直面我国和当地经济发展面临的深层次矛盾和问题，在制度创新、理念创新方面有所突破。
2、建设国际消费中心城市，扩大优质消费。在国际消费中心城市建设过程中，一是要关注居民消费需求变化，尤其是要关注人口年龄结构、性别结构、教育程度、国际化程度等方面的变化，适时适当调节经济的供给结构和消费环境。二是紧抓新一轮数字革命机遇，践行创新驱动消费。这包括新产品开发，以及消费方式的数字化改造。三是鼓励消费与科技、消费与金融、消费与人文、消费与历史、消费与自然相融合，跨行业、多维度、宽视野打造消费中心城市。
3、在国际消费城市建设中，政府应该提供良好的公共服务。现阶段我国超大城市住房消费、医疗支出、教育支出对其他产品消费的挤出效应较大，对居民消费需求潜力的释放产生制约。应推动超大城市保障性住房的提供，想方设法降低居民的教育支出和医疗支出，缓解当地居民购房需求，释放出更多消费潜能，降低居民住房支出对其他消费的挤出效应，进而有利于扩大内需、拉动经济增长。
4、坚持供给侧结构性改革，营造良好营商环境。一是必须坚持深化供给侧结构性改革这条主线，疏通流通渠道，提供和完善各种软、硬基础设施，构造良好的营商环境。二是超大城市在全面升级产业结构的同时，需处理好低、中、高端供给的结构，长远布局价值链、供应链与产业链，夯实供给基础，释放供给活力，开辟供给空间，筑牢新发展格局的根基。三是超大城市享有政策、资金、人才等多方面优势，应积极利用自由贸易试验区、经济特区等对外开放前沿高地，用好自身资源、市场优势，推动供给侧结构性改革进一步深化，切实提升自己的竞争力。
5、打破户籍约束，推动城市群一体化。国家应进一步鼓励户籍开放，各地应该积极欢迎劳动者在城镇、大中小城市间自由流动，保障劳动者及相关亲属合法权益。北京、上海未来可以更多关注流动人口的合法权益，继续解决农民工子女上学难等实际困难。其他超大城市应继续探索户籍制度改革，逐步放弃户籍制度，实现当地劳动力市场的一体化，并最终随着户籍制度的改革实现全国劳动力市场的一体化。
6、贯彻创新驱动战略，加速科技进步。一是要统筹和进一步推进城市内部科技创新主平台和主阵地建设，全面促进超大城市的各种园区建设。二是加速培育创新主体，加大对企业主体的培育力度，积极发展中小型高新技术企业，增强创新企业的科技创新能力和高端产业引领力，加快形成科技创新的核心支撑。三是加大科技创新研发投入，优化科技创新投入结构，引导企业、高等院校、科研机构等创新主体在研发活动投入更多资金和资源，设立创业基金，汇聚全球的创新智慧，持续提升城市自主创新能力。四是大力培养创新创业人才。应充分调动高等院校、科研机构、企业的积极性，发挥各自在培育创新创业人才领域的优势，集中力量培养各类科学研究人才。要打破“唯学历”论，注重实际创新能力的培养。五是提升城市对创新人才的吸引力，在持续改善生活质量和公共服务并提升创新人才待遇的同时，通过建立创新生态体系，为创新人才集聚打造良好环境，吸引创新人才集聚。
7、改善公共服务，推进共同富裕。超大城市在推进共同富裕时，首先要关注周边区域的贫困人口，为他们提供基本生活保障。二是与周边城市互联互动，积极发挥正向外溢效应，带动周边中小城市经济发展。三是协调好收入分配格局，兼顾效率和公平。四是着力推进机会均等，保证人民平等参与、平等发展权利。五是促进劳动力的流动，给劳动者尤其是低收入劳动者带来更高的收益，促进共同富裕的实现。
促进京津等超大城市高品质发展与承载力升级的对策建议是什么？
1、生产空间适配发展，智能科技重点发力。
一是生产空间配置注重与地区特色和要素禀赋的适配，综合测定主导产业的成本、技术、质量与前景，集中力量解决关系到地区竞争力的重点问题，发挥比较优势、发展特色经济。打破行政区划的桎梏，解决市场分割问题，调动主体的积极性，实现地区间合作联动，形成城市间、城乡间的良性循环，盘活大城市的生产要素。
二是以明确高质量发展目标为基本准则，在智能科技领域重点发力、广泛合作。破解技术短板和瓶颈问题，赋能和增值应用能力，提升产业基础能力，实现产业智能化和智能产业化的两化转型，做到高端科技开发、智能产品制造、基础设施建设、信息内容生产、产业智能化应用的全链条现代化城市群产业格局。
2、生活空间资源共享，城市品牌特色打造。
一是有序疏解京津过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，补齐周边城市公共服务设施、市政公用设施等短板弱项，围绕居住空间打造配套完善的便民生活圈。破除就医难题，逐步布局京津冀范围内医联体网络化管理，京津等大城市医院医生每年定期在中小城市医院开展医疗服务，将大数据、云计算、人工智能等技术应用于落后地区基层社区、农村医院。优化教育保障，共享优质教学资源，成立学校联盟，实现教育的强弱帮扶。应用大数据和人工智能分析，构建智慧民生服务体系，优化公共基础设施建设，提升公共安全水平，加强对于城市智能智慧产品的研发与推广，促进“AI+智能家居”应用落地，使百姓切实感受到智慧科技的便利。
二是把城市空间当作生命体、有机体来对待，从以人为本的角度布局实用价值高的标志性基础设施符号，依托公共服务搭建现代城市标志性建筑，以地标性建筑符号推广京津冀城市群的整体影响力，强化城市群的视觉性、技术性和艺术性效果。加大燕赵大地历史文化的宣传力度，树立各具特色的宣传名片，提升各城市文化独特的辨识度，以故事文本、象征刻画等丰富京津冀文化的内容形式，充分挖掘网络媒体的传播功能。探寻京津冀独特的城市文化，塑造典型的城市形象，形成对外输出的城市品牌，改善城市建设“千城一面”的困局，输出城市精神。
3、生态空间协同治理，人与自然和谐共生。
一是以城市群地区规划一体化建设为抓手，综合考虑城市土地利用与城市特色风貌，实现公共服务、经济发展、环境保护基础设施的“借景”建设，建立稳定的社会－经济－自然复合生态系统。多点发力，加大京津冀风沙源治理、三北防护林建设、水源保护与治理，规划有序建设生态林带、大型林场和绿化隔离带，筑牢生态安全和灾害防治屏障。以绿色更新城市群环境，实现生态环境自然修复与生态产品持续供给并进，创造生态效益。
二是设立环境治理运维管理专项资金，实现城市群环保项目推进的统筹部署、共同落实，推广成熟易复制的环境整治的技术方案与建设模式。出让特许权、收益权引导民间资金参与城市绿色基础设施投资建设，健全城市群范围内成本共担利益共享机制。实施灰色基础设施改造，实现绿色基础设施拓展，保留绿色廊道贯通，承载生态、休闲、娱乐的多重功能，在满足居民休闲娱乐需求和自然空间保护中寻找平衡点，实现花园、乐园、家园、公园的“四园融合”。激励污染型工业企业绿色减排设施的建设和改造，鼓励企业构建绿色产品设计、采购、包装、运输、销售的全周期绿色化供应链，加强再制造产品认证。
更多精彩观点
01 超大城市是新型城镇化的自然结果
联合国《2020年世界城市报告》中指出，未来十年世界城市化将进一步推进，城市人口占总人口的比例将从2020年的56.2%上升至2030年的60.4%。在中国，城市化仍是经济增长的重要驱动力，“十四五”规划中提出要在2025年将中国常住人口城市化率提升到65%。在中国城市化率提高的同时，城市化的格局和形态也在发生深刻变化，都市化（即大城市化）成为新型城镇化的主要形式。随着城镇化、工业化的推进，城市的规模越来越大，超大城市逐步成为都市圈和城市群的核心，凝聚和配置资源，引领着周边经济的发展。
城市化是工业化的重要成果。在新型工业化进程中，大城市成为信息化、全球化、生态化的载体，以人口、资金、知识、信息、物资的聚集和流动实现经济的正常运营和增长。超大城市是市场经济发展的必然结果。市场经济环境下供需决定价格，权责利分配较为清晰，以市场竞争为经济运行基础。超大城市经过多年的发展，形成了良好的营商环境，包括以交通、通讯、物流等基础设施为核心的硬基础设施，以良好的法律体系、行政体系、稳定可靠的社会文化等为核心的软基础设施。这些软硬基础设施为市场经济的运行提供了良好环境，降低了交易成本，进一步吸引外部要素聚集，导致城市规模逐步扩大，最终形成超大城市。
超大城市是中国城镇化的必然趋势。大城市具有人口集聚效应，具有更多优质的社会公共资源，而且市场集中，创业、就业机会多，对人口和劳动力的吸引力强。在城镇化过程中，农民最看重的当然是就业机会，而与小城市相比，超大城市在提供就业机会方面具有不可比拟的优势，因而，在中国城镇化的过程中，农民会跳过小城市直接向大城市尤其是超大城市聚集，这就导致了中国的都市化。
02 超大城市在构建新发展格局中的重要作用
1、超大城市蕴藏着强大的消费需求。
从需求端看，超大城市人口集中对消费尤其是服务消费具有拉动作用。从短期看，经济增长主要由投资、消费和出口拉动。人口聚集意味着市场需求集中，而市场需求集中是服务业发展的必要前提。服务业大都是直接面对客户的，许多服务的生产和消费对供需双方的空间距离提出了很高的要求，比如餐饮、住宿、旅游、娱乐、教育、物流等等，如果供需双方空间距离过大，要么生产和消费活动无法继续，要么运输成本太高。因此，都市化是激活服务消费的必要前提和有效手段。
2、超大城市消费基础更好，国际竞争力更强。
面对全球宏观经济不确定性，我国以扩大内需作为战略基点，试图扩大消费需求和投资需求。随着我国城镇化进程加速，以超大城市为中心的都市圈通过人口聚集，实现了市场的集中，因此有利于促进消费。目前，我国围绕超大城市已经形成大大小小、规模质量不尽相同的现代消费商圈，这些商圈由于收入水平较高，因此对消费升级的需求度也高。2021年7月，国务院批准在上海、北京、广州、天津、重庆五个城市开展国际消费中心城市培育建设工作，希望建立和培育具有全球影响力和吸引力的综合性国际消费中心城市，以促进消费提质升级，使得消费者能够在这些地方便利地满足自己的消费需求，从而推动国内大市场的形成，畅通国内循环，促进国内国际双循环。
3、超大城市有强大的规模效应。
超大城市的规模效应远高于中小城市及乡村。超大城市在经济实力、区位优势、组织生产、产业结构等方面都具有其他城市无可比拟的优势。从供给端看，超大城市的出现降低了信息成本、物流成本、交易成本，从而提高了其经济运行效率。
第一，超大城市集中了大量的人口和企业，当整个产业的生产规模扩大时，相当于增加了相关产品的供给，有助于降低下游相关企业的平均生产成本。
第二，由于公共设施和公共服务具有非竞争性，其边际成本接近于零，外部规模经济效益显著。
第三，由于超大城市人口多，各种资源密集，可以实现更为精细的分工，从而提高生产效率和产品质量，提高产品的竞争力，同时为消费者提供质优价廉的消费品。
第四，超大城市也大大降低了人才的培养成本、搜寻成本和使用成本。人才培育需要高质量的教育资源，超大城市的教育资源相对更为丰富，能够大规模、多元化、专业化地培养各种高级人才，快速提高劳动力素质。
第五，超大城市有助于提高全社会人力资源的配置效率。超大城市的劳动力供给规模庞大，企业更加容易寻找到合适的劳动力；同时，超大城市的就业机会、经济增长机遇更多和收入更高，劳动者更加容易找到符合自己偏好和技能的工作，通过市场的作用，劳动力会从其他地区流入超大城市，实现劳动力资源在地区间的优化配置。
4、超大城市是城市群建设的依托。
超大城市能够引领城市群发展，形成城市发展新模式，推动城市区域板块之间融合互动发展。
一方面，城市群建设需要核心城市引领。城市群是以核心城市为中心聚集而成的城市群落，城市群的核心城市一般为超大城市。超大城市作为城市群枢纽，可以辐射带动周边中小城市，提供资金、科技、人才、信息等方面的支持，并形成以超大城市为核心的产业集群，通过产业集群的形式带动城市群的发展。比如，作为长江三角洲城市群核心城市，上海与周边城市内部促进、外部联动、协调发展，带动周边经济效率的整体提升和经济的快速增长。
另一方面，超大城市发展离不开城市群支撑。周边城市为超大城市提供了相对低廉且充足的人力资源、土地资源、广阔的市场需求，以及配套产业。离开周边城市的支撑，超大城市发展可能成为无本之木，无水之源。超大城市以其视野高度、科技力量、优质产品参与国内国际竞争，通过跟周边城市的产业分工和互补带动都市群的发展。
但是，在处理超大城市与周边城市的关系时，应该尽量缓和甚至消除“虹吸效应”。如果超大城市对周边的虹吸效应大于外溢效应，会加剧区域间发展的不平衡，不仅不利于都市圈的建设，而且超大城市要么自成一体，要么将失去其战略性的、体系性的、枢纽性的城市地位。
5、超大城市是科技创新的载体。
硅谷的实践表明，科研人员之间的正式或非正式交流对科技进步有显著的推动作用。科研人员之间思想的碰撞有助于催生新的观点、新的思路。相对来说，超大城市能够聚集大量的科研人员，从而对科技进步产生这种推动作用。
教育资源是科技创新的重要动力。超大城市拥有较为丰富的优质教育资源。超大城市教育事业发达、待遇优厚，可以吸引大批优质师资流入。同时超大城市也聚集了大量人才；凭借自身所具有的产业、经济、资源和政策优势，以及良好的营商环境和用人环境，超大城市对人才具有巨大吸引力。
高新技术企业是科技创新的载体。相较规模较小的城市，超大城市更便于积聚大量高新技术企业。超大城市往往有大量高质量的高校，其教育资源和科研资源能为超大城市高新技术企业发展提供坚实的智力支撑。再加上合理的政策引导和良好的营商环境，超大城市的科教存量优势就更有可能转化为发展高新技术的比较优势。
6、超大城市外溢效应更强。
从外溢效应看，超大城市的资金、人力外部性更强。随着人口向超大城市集中的趋势逐渐加深，人口密度不断提高，在超大城市内部不同成员之间就出现了较大的外溢效应。根据人力资本外部性理论，劳动者个人的人力资本在影响自身生产力的同时，也会影响与之相关的其他劳动者的生产力。另外，超大城市更容易获得国际国内市场的信息和其他资源，从而外溢到超大城市的周边城市，更容易提高整个地区的生产力和生产效率。
03 京津冀“三生空间”发展的成效与超大城市的贡献
超大城市治理是一项系统工程，不仅要完成内部的升级改造，同样需要打造反磁力中心，实现城市群范围内生产要素、生活服务、生态保护的协同治理，生产空间、生活空间、生态空间的有效规划。
1、在生产空间优化方面，京津冀城市群落实完善“2+4+N”产业合作格局，曹妃甸协同发展示范区、北京·张北云计算产业基地等一批重大产业合作和疏解转移承接项目不断建成或推进。北京市疏解一般制造业企业近3000家。津冀两地建立中关村分支机构超过8300家，承接的北京技术市场成交额累计1200余元。
2、在生活空间改善方面，京津冀地区交通网络逐渐成熟，京津城际延长线、石济客专、京雄高铁、津保铁路以及张唐铁路等已建成通车，环首都“一小时交通圈”稳步扩张。医疗协作稳步推进，三地有近500家医疗单位实现临床检验结果互认。高校联盟着力建设，截至2020年10月，京津冀共建高校创新发展联盟16个。
3、在生态空间治理方面，京津冀三地积极开展生态环境保护协同行动，大气污染联防联控机制、河流横向生态补偿机制相继确立。“十三五”期间，京津冀城市群PM2.5年均浓度降幅为44%；北京市能源结构发生根本性转变，电力、燃气等清洁优质能源占比超过96%；天津市着力破解“园区围城”问题，撤销取缔工业园区132个，2020年一年治理“散乱污”企业2万余家。
04 京津冀“三生空间”发展暴露的超大城市承载力问题
1、生产空间：大城市虹吸挤出效应强
我国城市群采取“跨越发展”模式，京津冀城市群发展战略以行政区划为基础，政府过度干预、行政性障碍难以突破，城市群产业集聚与发展不协调、产业布局与空间不匹配，要素流动与配置低效率等问题并存。北京拥有大而全的产业链和服务链，产业的统筹规划能力弱，产业链的延伸效率缓慢，“马太效应”强于“辐射效应”，导致产业要素的过度集中。周边中小城市缺乏实力参与到产业链分工中或是承担低附加值高污染的重化工产业，市场发育不完全，产业配套能力弱。因此，京津冀生产空间利用极化，三地未形成梯度化产业链空间布局，而京津等超大城市的扩散动力不足，难以突破原有生产空间桎梏、走出特色发展的转型之路。
2、生活空间：拥挤与空心化现象并存
京津冀城市群发展不平衡形势严峻，2019年河北省的人均GDP仅为北京市的27.8%；2019年河北省一般公共服务人均财政支出分别为京、津两地的2/5、2/3。优质资源高度集中在京津中心城区，公共服务可及性严重不均，从而出现超大城市人口膨胀、中等规模城市断层和小城市空心化的发展趋势。京津两地的人口不断膨胀，且人口向京津地区集聚的趋势不减，2008年到2019年间，北京、天津、河北的常住人口增幅为21.7%、32.8%、8.6%。《北京蓝皮书：北京社会治理发展报告（2018-2019）》显示，“住房条件差，买不起房”（53.08%）、“医疗支出大难以承受”（42.26%）、“子女教育费用高难以承受”（38.64%）这三方面位居生活压力指数居前三位。长此以往，京津中心城区住房紧张，公共服务重度超载的状况将不断恶化，公共服务基础设施将不堪重负。
3、生态空间：环境污染难以独善其身
从生态空间来看，生态短板客观存在，环境问题制约着京津冀的可持续发展，其中大气污染一直是困扰京津冀整体地区的一大顽疾。根据生态环境部数据，2016—2020年污染天数占比均在50%左右，在环境空气质量排名后20位的城市中一直占有“一席之地”。2021年春节期间京津冀又遭遇了一次中至重度污染过程，其中廊坊、北京、保定、石家庄等城市污染较重，PM2.5、PM10平均浓度较去年同期分别提高6.7%和3.3%。进入3月以来，京津冀地区多次出现大范围沙尘天气，空气质量达到重至严重污染。同时，京津冀水环境形势也不容乐观，与1960年相比，2018年京津冀区域干涸河流增幅42%，干涸河长占比增幅27%，平均干涸天数增加60天，达到107天。
文章来源：《国家治理》周刊2021年11月丙《新发展格局下的超大城市建设：思路与方向》（作者：北京大学经济学院教授，北京大学国民经济研究中心主任 苏剑）
《国家治理》周刊2021年11月丙《超大城市承载力升级难题与破解思路——以京津冀“三生空间”建设为例》（作者：天津大学管理与经济学部教授 李磊）（本文系国家自然科学基金面上项目“城市群文体公共设施资源优化配置研究”（课题编号：71874120）、“城市公共服务数据资源优化与合作生产研究”（课题编号：72174139）、天津市社科规划项目“供给侧改革背景下天津文体服务设施资源优化配置研究”（课题编号：TJGL16-016）阶段性成果；天津大学管理与经济学部博士生郑依琳对本文亦有贡献）
原文责编：董惠敏 ；蔡圣楠
新媒体责编：贾晓芬
视觉：刘洁
（图片来自网络）
1.《专家研讨 | 新发展格局下超大城市建设的思路与方向》援引自互联网，旨在传递更多网络信息知识，仅代表作者本人观点，与本网站无关，侵删请联系页脚下方联系方式。
2.《专家研讨 | 新发展格局下超大城市建设的思路与方向》仅供读者参考，本网站未对该内容进行证实，对其原创性、真实性、完整性、及时性不作任何保证。
3.文章转载时请保留本站内容来源地址，https://www.lu-xu.com/gl/3311471.html
