什么是闲置土地 闲置土地的认定、收回程序是什么？看看法院判决案例

裁判要点

土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求合理珍惜和利用土地，促进社会经济的可持续发展。在工业化和城市化进程中，土地资源的供需矛盾尤为突出，闲置土地造成的供需失衡是重要原因之一。根据《闲置土地处置办法》第二条、第八条、第十四条的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权有偿使用合同超过划拨决定书约定和约定日期后一年未开发的国有建设用地。闲置土地两年未开发的，由市、县国土资源主管部门报有批准权的人民政府批准，然后向国有建设用地使用权人发出《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但因不可抗力或者政府或者政府有关部门的行为造成开发延误的除外。

判决文件

中华人民共和国最高人民法院

行政裁决

申请再审人海南龙城房地产开发有限公司(以下简称龙城开发公司)因起诉被申请人琼海市人民政府(以下简称琼海市政府)、被申请人海南省人民政府(以下简称海南省政府)、第一审第三人及被申请人中国信达资产管理有限公司海南分公司(以下简称信达公司)，不服海南省高级人民法院于2018年12月20日作出的判决。2019年7月30日，本院立案受理，依法组成合议庭审查，并于2019年8月27日组织各方在本院第一巡回法院进行公开询问活动。龙城开发公司委托代理人林洪志、黄舒，琼海市政府委托代理人陈、，海南省政府委托代理人高玉平，信达公司委托代理人石云河、参加了询问。此案现已审查完毕。

龙城发展公司申请再审，称:1。二审适用的法律是错误的。琼海市政府剥夺了龙城发展公司7天的听证准备期，交付程序违法，侵犯了龙城发展公司的权利，是重大且明显的违法行为。二审法院适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，认为本案涉及的行政诉讼程序略有违法，适用法律错误。2.二审认定涉案土地为闲置土地是错误的。龙城发展股份有限公司未补交19.74亩土地的土地出让金，琼海市政府同意免收唐嫣镇唐嫣新市场建设征用土地94.5亩的出让金90万元，说明本案涉及的19.74亩土地在已开发建设的98.86亩土地中占80%，统一征地、统一规划、统一审批、以983.19.74亩土地至今未报建，原因是政府未完成规划和项目立项，未下达控制性详细规划。4.最初的审判程序是错误的。本案与信达公司作为原告提起的(2018)琼96年初第157号案件均为针对海府(2017)第180号《无偿收回土地决定书》(以下简称第180号《无偿收回土地决定书》)和傅穹复议(2018)第41号《复议决定书》(以下简称第41号《复议决定书》)提起的诉讼，未经一审法院共同审理，程序违法。综上，二审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销二审判决，发回重审，或者变更判决，撤销被申请人作出的第180号无偿收回土地决定和第41号复议决定。

琼海市政府认为，180号无偿收回土地决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，轻微违反程序。1.由于龙城开发公司营业执照已被吊销，政府部门无法联系龙城开发公司工作人员。2017年6月29日，《海南日报》刊登了《琼海市国土资源局关于涉案土地的情况》。:公告”。后龙城发展有限公司主动联系琼海市政府后，琼海市政府向龙城发展有限公司更正了调查程序，并安排了听证会，以保证其陈述、申辩和提交证据的权利。2.土地闲置2年以上，属于闲置土地。3.龙城开发公司从来没有开发建设过土地，这是自身原因造成的。4.琼海市政府在制定土地闲置计划时已依法通知抵押权人。5.信达公司作为原告的(2018)琼96初第157号案件二审发回重审，作出终审判决，驳回信达公司的诉讼。本案不宜与本案一并审理，请求驳回龙城发展公司的再审申请。

经审查，本院认定，原审(2018)琼96兴初157号告知第180号无偿收回土地决定和第41号复议决定一案，信达公司被海南省高级人民法院(2018)琼96兴初1087号行政裁定发回重审，海南省第一中级人民法院(2019)琼96兴初23号行政裁定驳回信达公司的诉讼，信达公司不予受理

经审查，我院认为土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求合理珍惜和利用土地，促进社会经济的可持续发展。在工业化和城市化进程中，土地资源的供需矛盾尤为突出，闲置土地造成的供需失衡是重要原因之一。根据《闲置土地处置办法》第二条、第八条、第十四条的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权有偿使用合同超过划拨决定书约定和约定日期后一年未开发的国有建设用地。闲置土地两年未开发的，由市、县国土资源主管部门报有批准权的人民政府批准，然后向国有建设用地使用权人发出《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但因不可抗力或者政府或者政府有关部门的行为造成开发延误的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定，行政行为程序轻微违法但对原告权利没有实际影响的，人民法院应当确认违法，但不得撤销该行政行为。最高人民法院关于适用

本案中，琼海市土地管理局与龙城开发公司于1996年6月25日签订了《国有土地使用权出让合同》，其中约定龙城开发公司受让涉及19.74亩国有土地使用权。1997年6月，琼海市政府向龙城开发公司颁发了《国有土地使用证》(海国用(97)字第688号)。此后，直到2017年12月29日琼海市政府作出第180号无偿收回土地决定时，龙城开发公司尚未开发。一审、二审法院认定，本案涉及的19.74亩土地构成闲置权，琼海市政府作出无偿收回土地的决定，符合上述规定。在2017年3月开始的征地过程中，龙城开发公司被吊销营业执照。根据工商资料，最后一次审批日期是2003年12月15日。在穷尽各种交付方式仍无法联系到龙城公司的情况下，琼海市政府于2017年6月29日在《海南日报》上刊登了一起涉及19.74亩土地的案件。《琼海市国土资源局关于交付:公告》。在征地过程中，琼海市政府存在一些问题，如将相关文件错误交付给外人海南龙城房地产有限公司，要求龙城开发公司会签文件，以及不定期向抵押权人信达公司交付留置权等。但2017年12月11日，龙城开发公司法定代表人吴书龙和信达公司代表参加了琼海市国土资源局举行的听证会，因此琼海市政府没有剥夺龙城开发公司和信达公司的陈述权和辩护权，属于轻微违法行为。一审以严重违反法定程序为由撤销第180号征地决定，适用法律有误。二审以程序略显违法，不应撤销为由，确认琼海市政府无偿收回土地的决定违法，适用法律正确。海南省政府第41号实体复议决定确认正确，但未查明轻微违法程序，适用法律错误，一审、二审撤销正确。

龙城开发公司主张，已开发建设达80%的98.86亩土地中包含19.74亩土地，不构成闲置。但《琼海市唐嫣新区合作开发合同》仅规定龙城开发公司将与唐嫣镇政府合作开发98.86亩土地，未签订统一的《国有土地使用权出让合同》，也未办理统一的《国有土地使用证》。本案涉及的19.74亩土地虽在98.86亩土地范围内，但经分割后已另行签订《国有土地使用权出让合同》，并办理了国有土地使用证，成为独立土地。当然是要分块确定是否属于闲置土地，而不是整个项目。其他相关方在整个项目中在另一地块的投资不能作为本案当事人在该地块的投资；更不能否认的是，因为整体项目开发达到80%，这块土地还没有开始开发。申请再审的理由无效。龙城发展股份有限公司声称闲置是由于缺乏控制性详细规划造成的，但龙城发展股份有限公司无法证明其未获得建设申请许可，因为政府未批准本案所涉土地所在区域的控制性详细规划，导致其无法启动开发。从1997年到2017年的20年间，龙城发展有限公司从未向主管部门提交过施工申请。此外，根据原琼海市规划局向唐嫣镇政府作出的《关于唐嫣镇居住区详细规划的批复》，原98.86亩土地大部分已成功报批建设并开工建设。因此，本案涉及的土地是否有控制性详细规划与土地闲置之间并无必然联系，不能作为拒绝申请开发的理由。龙城发展股份有限公司还主张，本案应与信达公司作为原告提起的(2018)琼96初第157号案件一并审理，因为海南省高级人民法院(2019)琼兴建391号行政裁定已作出终审判决，驳回了信达的诉讼。原审没有合并审理，对本案的实质性处理没有实质性影响。

综上，龙城发展公司再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定。